آفتی به نام درآمد ناپایدار شهرداری

درآمد شهرداری از دو روش درآمد‌های پایدار و ناپایدار تامین می‌شود که فروش تراکم ساختمانی،‌تثبیت تجاری، تخلفات سازمانی و صدور پروانه ساخت از جمله مهم‌ترین درآمد‌های ناپایدار تلقی می‌شوند. تامین مالی شهرداری از محل افزایش میزان فروش تراکم، ضمن اینکه به واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای منجر می‌شود، به معنای ایجاد رانت،‌ گرانی مسکن،‌ مشکلات زیست‌محیطی و کاهش میزان اعتماد عمومی است.

يکي از مهم ترين دغدغه‌هاي مديران و برنامه‌ريزان شهر، دستيابي به توسعه پايدار شهري است. با توجه به رشد شديد شهرنشيني، تقاضا براي کالاها و خدمات در شهرها از افزايش قابل ملاحظه اي برخوردار است و در اين راستا تامين نيازهاي شهروندان خود مستلزم وجود منابع مالي کافي است، اما نکته حائز اهميت در بحث تامين و اصلاح منابع مالي شهرداري ها، پايداري منابع درآمدي است، طوري که اين درآمدها بايد علاوه بر داشتن قابليت اتکا و استمرارپذيري، تهديدي براي توسعه پايدار شهري نيز نباشند. بخش عمده اي از درآمدهاي حاصله توسط شهرداري هاي کشور، با مفاهيم پايداري و مطلوب بودن همخوان نيستند و عمدتا از منابع ناپايدار کسب مي‌شوند. در حالي که منابع پايدار به‌طور نسبي مغفول مانده اند، تمرکز بر درآمدهاي ناپايدار از جمله عوارض فروش تراکم، عوارض تخلفات ساختماني و جرایم ماده صد سهم خود را در کل درآمدها افزايش داده‌اند. اين امر مي‌تواند در بلندمدت اتکای شهرداري‌ها به درآمدهاي ناپايدار را نهادينه کند که در اين صورت دستيابي به توسعه پايدار شهري را ناممکن مي‌سازد. در رابطه با پایه گذار اصلی تراکم‌فروشی در تهران دو دیدگاه کاملا متضاد را می‌توان یافت. دیدگاه اول بر این باور است که مدیران شهری در دهه ۷۰بودجه و اقتصاد شهری پایتخت را ازطریق فروش تراکم ساختمانی دگرگون کردند، طوری که بودجه شهرداری تهران از شش‌میلیارد تومان در سال ۶۸ به ۲۰۰‌میلیارد تومان در سال ۷۵ رسید. اما از نگاه دیدگاه دوم، آنچه در دهه ۷۰ باعث شد شهرداری تهران مجبور به تراکم‌فروشی شود ناشی از هزینه‌های بازسازی کشور پس از جنگ تحمیلی بود. بر اساس این رویکرد، دولت تصمیم به قطع وابستگی بودجه‌های شهرداری به بودجه عمومی کشور گرفت و بنا شد شهرداری‌ها خودگران شوند. در این دیدگاه، متهم اصلی شیوع تراکم‌فروشی در تهران که هم‌اکنون در شهر و حتی مجموعه‌های دولتی شایع شده است، بیش از آنکه به شخص مربوط باشد، به رویکردهای دهه‌های گذشته مربوط است.

درآمد ناپایدار چیست؟

به‌طورکلی درآمد شهرداری ازطریق درآمدهای پایدار و ناپایدارتامین می‌شود که همان‌طور که از نام آنها مشخص است، درآمد نوع دوم ثبات ندارد و وابسته به وضعیت مسکن و شرایط اقتصادی کشور است و شهرداری نمی‌تواند بودجه ثابتی را بر اساس آنها پیش‌بینی کند. فروش تراکم ساختمانی، تثبیت تجاری، تخلفات ساختمانی و صدور پروانه ساخت مهم‌ترین درآمد‌های ناپایدار هستند و دریافت عوارض نوسازی توسعه عمران و عوارض مشاغل، عوارض پسماند و عوارض خودرو هم از سرفصل‌های درآمدهای پایدار به شمار می‌روند که درمجموع منابع درآمدی شهرداری محسوب می‌شوند. اصولا دریک اقتصاد شهری سالم همه فعالان اقتصادی اعم از بنگاه‌های بخش عمومی، دولتی و خصوصی که استفاده‌کننده امکانات شهری هستند، متناسب با بهره‌ای که از خدمات و فضای شهر می‌برند، پرداختی متناسب با سهم خود دارند که از آن به عنوان «عوارض» یاد می‌شود.

طی دهه‌های اخیر، در حدود ۷۰ تا ۸۰‌درصد درآمد شهرداری تهران به علت نبود همین درآمد پایدار از منابع ناپایدار تامین می‌شود که قسمت عمده آن هم ناشی از دریافت عوارض از ساخت‌و‌سازهای شهر تهران و یا به نوعی همان تراکم‌فروشی قانونی و غیر قانونی است؛ غیر قانونی از آن جهت که بخشی از این درآمدها از محل صدور پروانه خارج از مفاد طرح تفصیلی شهر تهران است. بلندمرتبه سازی‌های بی‌رویه و تغییر کاربری‌های متعدد ناشی از همین تراکم فروشی‌های غیر قانونی است.

گفته می‌شود ۲۷۵ بنای بیش از ۱۱ طبقه در معابر شش تا ۱۲ متری پایتخت ساخته شده است. بر اساس مصوبات کمیسیون ماده پنج حد فاصل سال‌های ۸۸ تا ۹۴ بیشترین تعداد مصوبات این کمیسیون به ترتیب مربوط به مناطق یک با ۶۳ مورد، شش با ۲۵ مورد، سه با ۲۴ مورد و دو با ۱۴ مورد بوده که حجم زیادی از بناهای بلندمرتبه را به خود اختصاص می‌دهند. یکی از مناطقی که پهنه سبز تهران در دهه ۶۰ لقب گرفته بود، حالا محل رشد قارچ‌گونه آسمانخراش‌ها شده است. در ابتدای سال جاری منطقه ۲۲ با ۷۱ پروانه، سهمی تنها ۶/۱‌درصدی از تعداد پروانه‌های ساختمانی را به خود اختصاص داده است؛ موضوعی که نشان داد ساختمان‌های مسکونی ساخته شده در این منطقه بسیار بلندمرتبه و پرتراکم‌تر از سایر مناطق تهران هستند. عباس آخوندی، ‌وزیر راه و شهرسازی با اشاره به ساخت‌وسازهای بی‌رویه و بلندمرتبه در منطقه ۲۲ تهران گفت: «منطقه ۲۲ منطقه فاجعه توسعه مدیریت شهری ایران است و همین یک جمله برای این منطقه کفایت می‌کند. در این منطقه نه طرح تفصیلی رعایت شد نه طرح جامع. آنچه رعایت شده نظرات خودسرانه مدیریت شهری بوده است. اصلا در طرح تفصیلی چنین چیزهایی که آن‌جا اجرا شد نداشتیم. ما در طرح تفصیلی ساختمان ۳۰ طبقه به بالا نداشتیم، اما در منطقه ۲۲ این کار را انجام دادند.»

تراکم، زیانبارتر از وابستگی به درآمد‌های نفتی

در تیر سال گذشته رئیس دولت یازدهم طی سخنانی در نخستین اجلاس جهانی شورا‌ها و شهرداران ۲۰۱۶ با بیان اینکه نداشتن درآمد پایدار برای شهرداری‌ها مشکلات فراوانی را در کلانشهرها و حتی روستاها به وجود می‌آورد، اظهار داشت: به رغم اینکه در شهرهای بزرگ از جمله تهران اقدامات بزرگ و گسترده‌ای در بخش‌های مختلف شهری انجام شده است، اما در عین حال، مردم آن را احساس نمی‌کنند؛ دلیل آن این است که گاهی اوقات برای احداث یک بزرگراه، تونل و مترو از تراکم و یا تغییر کاربری اراضی استفاده می‌شود و به تعبیری هم از لحاظ عمودی و هم از لحاظ افقی مشکلاتی برای شهر به وجود می‌آید. حسن روحانی افزود: چه بسا برای احداث یک بوستان و تفرجگاه جدید درختانی با قدمت صدساله قطع می‌شوند و به خاطر یک نعمتی، نقمتی به وجود می‌آید. رئیس‌جمهور تصریح کرد: به همان میزان که اتکای کشور به درآمد نفتی مضر است، از آن زیانبارتر، اتکای درآمد شهرداری‌ها به فروش تراکم است و برای این کار همان‌طور که باید بودجه کشور از درآمد نفتی جدا شود و درآمدهای نفتی در مسیر سرمایه‌گذاری‌های ماندگار در کشور هزینه شود، از آن طرف هم باید منابع درآمد پایدار و سالمی برای اداره شهرها ایجاد شود.

پایان تراکم‌فروشی، راه نجات مسکن

کارشناسان بازار مسکن بر این باورند که یکی از دلایل افزایش هزینه تولید ساختمان و گرانی مسکن در سال‌های اخیر اتکای شهرداری به دریافت عوارض بابت صدور پروانه ساختمانی از شهروندان است. این درحالی است که در هیچ‌کجای دنیا برای صدور پروانه ساختمانی عوارض اخذ نمی‌شود، بلکه باید پس از اینکه یک ساختمان به مرحله بهره‌برداری رسید، از مالک عوارض نوسازی دریافت شود، اما در کشور ما چنین وضعیتی حاکم نیست. سال گذشته، کمال اطهاری، کارشناس بازار مسکن با بیان این مطلب که پایان تراکم‌فروشی راه نجات مسکن در کلانشهر تهران است، اظهار داشت: در کلانشهری مانند تهران فروش نابرابر تراکم باعث توزیع نابرابر امکانات در شهرها شده است. همچنین یک کارشناس مسائل شهری بر این باور است که افزایش درآمد شهرداری از محل فروش تراکم به سلب آرامش از محله‌های مسکونی و به هم ریختن تعادل قیمت عرضه مسکن منجر شده است. سعید آسویار افزود: دیده می‌شود که در یک منطقه برای دو زمین با مشخصات مشابه در زمان‌های مختلف پروانه صادر می‌کنند که به یک نفر مجوز شش طبقه و به ارگان دیگر مجوز ١١ طبقه می‌دهند.

راهکارهایی برای افزایش درآمد پایدار

راهکار‌هایی به منظور افزایش درآمد پایدار و رفع چالش در نظام مالی شهرداری‌ها ارائه شده است؛ راهکار اول، تغییر شیوه مدیریتی است که شامل کاهش هزینه‌ها و ارتقای بهره‌وری از طریق برون‌سپاری و واگذاری وظایف شهرداری به بخش خصوصی و کوچک سازی آن است. راهکار دوم تعهدات الزام آور است که در برگیرنده مواردی چون تعیین عوارض نوسازی بر کلیه اراضی،‌ شفاف‌سازی رابطه شهرداری و مردم از طریق سامانه‌های الکترونیکی که توسط وزارت کشور راه‌اندازی می‌شود و شهرداری‌ها موظفند نسبت به ثبت کلیه عوارض و درآمدها اقدام کنند و الزام شورای شهر نسبت به نظارت بر حسن اداره امور مالی شهرداری و کلیه سازمان‌ها و موسسات و شرکت‌های وابسته و تابعه شهرداری و حفظ اموال عمومی، همچنین نظارت بر حساب درآمد و هزینه و نیز صورت‌های مالی آنها از نظر مطابقت با قوانین و مقررات از طریق انتخاب حسابرس رسمی و اعلام موارد نقض و تخلف به شهردار و وزارت کشور و پیگیری‌های قانونی است. و راهکار آخر، راهکاری قانونی است که الغای قوانین مربوط به اعطای تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض را شامل می‌شود.