بررسی‌ها نشان می‌دهد خروجی تصمیمات شورای‌عالی هماهنگی اقتصاد در حوزه‌هایی که نهادهای قانونگذاری مشخصی برای آن تعریف می‌شود، باعث ایجاد ابهاماتی برای کارشناسان و صاحب نظران برای تشخیص نهاد اصلی در حوزه سیاست‌گذاری شده است. در یکی از این تصمیمات، شورای‌عالی هماهنگی اقتصاد، شرایط جدیدی را برای چک‌های تضمینی در جهت مبارزه با پولشویی تعیین کرد.
این تصمیم عملا نشان می‌دهد که سیاست‌گذار پولی تلاش می‌کند در این شرایط، میانبری برای تصمیمات عملی و گذر از چالش‌ها پیدا کند، اما پرسش اصلی این است آیا این رویه با روح قانونگذاری و رعایت رویه‌های قانونی منافاتی ندارد؟ ابهامات موجود باعث ایجاد صف‌بندی موافقان و مخالفان، درخصوص عملکرد و جایگاه این شورا در سیاست‌های پولی شده است. موافقان معتقدند این شورا دارای اختیارات حاکمیتی بوده و تصمیمات آن لازم‌الاجراست. اما در سوی دیگر مخالفان اعتقاد دارند مجرای قانونگذاری در سیاست‌های پولی، نهادهای مشخصی بوده و این رویه موازی‌کاری با سیاست‌گذاری پولی است.
شورای‌عالی هماهنگی قوا به‌دلیل همگرایی که بین سه قوه مجریه، مقننه و قضائیه ایجاد می‌کند از اهمیت بسیاری برخوردار است اما اینکه تصمیمات آن جای قوانین را بگیرد جای سوال است.
زیرا قوانین دارای ویژگی‌های خاصی مانند شفافیت، علنی بودن و انتشار عمومی است که در صورت رعایت نشدن این شرایط از اعتبار حقوقی ساقط شده و قابلیت اجرای خود را از دست می‌دهند. اگرچه تغییر رویه مصوبات موضوعی مانند چک هدفی دارد که می‌تواند درست باشد اما رویه‌ای دارد که باید در آن دقت کرد. این رویه‌ها هرچند می‌تواند کار بانک مرکزی یا هر سیاست‌گذار دیگر را راحت کند اما در حوزه‌های دیگر مساله‌ساز خواهد شد. «دنیای اقتصاد» در این گزارش با تبیین جایگاه شورای‌عالی هماهنگی اقتصادی، نظرات کارشناسان درخصوص جایگاه مصوب این شورا و تصمیمات اتخاذ شده در حوزه سیاست پولی را بررسی کرده است.
چک تضمینی، سابقه خبری
اخیرا در جلسه شورای‌عالی هماهنگی اقتصادی قوای سه‌گانه مصوب شد که چک‌های تضمینی دیگر قابل‌ظهرنویسی نیست و متقاضی چک حتما باید نام گیرنده چک را به همراه شماره ملی او در چک قید کند. رئیس‌کل بانک مرکزی پس از برگزاری این نشست در ۱۰ آذرماه اعلام کرد ارزش این چک‌ها در دو ماه گذشته ۸ هزار میلیارد تومان بوده و فاقد شفافیت کافی است. به گفته عبدالناصر همتی این مصوبه شورای‌عالی هماهنگی به پیشنهاد بانک مرکزی بوده است و اجرای آن به شفافیت بیشتر و مبارزه با پولشویی کمک می‌کند و از این به بعد با گردش مالی درست، واقعی و شفاف در کشور، از عملیات غیرشفاف در بازار جلوگیری خواهد شد.
پس از این اظهارنظر، بانک مرکزی به استناد مصوبه شورای‌عالی هماهنگی اقتصادی بخشنامه‌ای منتشر کرد که براساس آن، از این پس چک‌های تضمین‌شده صرفا در وجه ذی‌نفع صادر می‌شود و درج مشخصات ذی‌نفع روی برگ چک الزامی است. دارندگان چک‌های تضمین‌شده‌ای که قبل از ابلاغ این بخشنامه صادر شده‌اند، حداکثر ظرف مدت یک ماه از تاریخ ابلاغ این بخشنامه، می‌توانند وجه آن را نقدا دریافت یا به حساب بانکی خود واریز کنند. ظهرنویسی این چک‌ها برای دیگری در این مهلت زمانی اعتبار ندارد و پس از این مهلت، دارنده چک فقط تا پایان سال جاری باید به یکی از شعب بانک صادرکننده آن مراجعه و اطلاعات مربوط به مبادله مالی منشأ دریافت چک تضمین‌شده را ارائه کند.
در ادبیات پولی و بانکی کشور، چک تضمینی چکی است که پس از کسر وجه از حساب مشتری در وجه حامل یا به حواله‌کرد صادر می‌شود و در تمامی شعب بانک صادرکننده قابل‌وصول است و سابقا قابل‌واگذاری به شخص دیگر از طریق پشت‌نویسی بود. چک تضمینی در واقع چکی است که دقیقا از جابه‌جایی پول نقد جلوگیری کرده و قبل از انجام معاملات غیر‌قطعی از طرف خریدار صادر می‌شود تا در زمان قطعی شدن معامله به‌عنوان قسمتی از وجه معامله پرداخت شود.
اولین چراغ انتقاد
پس از این تصمیم و ابلاغ بخشنامه اولین نقد را عباس آخوندی عضو پیشین شورای پول و اعتبار مطرح کرد. در این انتقاد دو نکته اصلی وجود داشت. او با تاکید بر اینکه بدون تردید تصمیمات اتخاذ شده برای مبارزه با فساد اقتصادی بوده است، به این نکته اشاره کرده که شرایط رئیس‌کل بانک مرکزی را درک می‌کند که از سرنوشت رئیس پیشین عبرت گرفته و بخواهد سران قوا را شریک تصمیم‌های خود کند و حمایت آنان را داشته باشد. اما مسیر انتخابی برای وضع قانون را دارای استحکام قانونی لازم نمی‌داند.
او با یادآوری قوانین موضوعه در سیاست‌گذاری پولی و ارکان تصمیم‌گیری به‌دنبال پاسخ این مساله بود که چرا بخشنامه بانک مرکزی با استناد به مصوبه سران صادر شده است. آخوندی با ابراز تردید در مورد مشروعیت داشتن این شورا در قانونگذاری نگرانی خود را به صورت عمومی به اشتراک گذاشت. به گفته او بیم آن می‌رود پس از هیات نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی وابسته به مجمع تشخیص مصلحت نظام، گویا مرجع قانونگذاری دیگری؛ با عنوان شورای‌عالی هماهنگی اقتصادی پا به عرصه وجود گذاشته است.
آخوندی در رابطه با این نحوه تصمیم‌گیری این پرسش را نیز مطرح کرد که آیا واقعا دادگاه‌ها در صورت اقامه دعوی از سوی افراد براساس این مصوبه حکم صادر خواهند کرد؟ از نگاه آخوندی، تغییر در نهادی با این سطح از اهمیت که یکایک شهروندان با آن سروکار دارند، اول باید که جامع و مانع و بسیار شفاف و همه‌فهم باشد و دوم باید استوار و بی‌رخنه باشد. در نتیجه اگر نیازی به قانون جدید است باید مسیر تعریف‌شده برای تصویب یک قانون را سپری کند.
دو نگاه به جایگاه قانونی شورا
شورای‌عالی اقتصادی، با هدف هماهنگی و همگرایی بین سه قوا در تصمیمات فوری اقتصادی ایجاد شد و تا به حال تصمیمات متعددی نیز در آن اتخاذ شده، اما پرسش مهم این است که آیا تصمیمات این شورا می‌تواند جایگزین فرآیند قانونگذاری در کشور شود. کارشناسان از دو منظر به این پرسش پاسخ دادند.
امیرحسین امین‌آزاد معتقد است که شورای مذکور دارای اختیارات ویژه از طرف مقام معظم رهبری است بنابراین نمی‌توان شبهه‌ای درخصوص اختیارات آن مطرح کرد. این کارشناس بانکی در مورد قابل‌استناد بودن بخشنامه جدید بانک مرکزی در حوزه چک افزود: قواعد مبارزه با پولشویی در همه کشورهای دنیا بالاتر از همه قواعد معمول قرار می‌گیرند.
به‌طور مثال قواعد مربوط به رازداری بانکی از اهمیت ویژه‌ای در همه کشورها برخوردارند ولی همین قواعد رازداری بانکی در برابر قواعد مبارزه با پولشویی رنگ می‌بازند و در ذیل این قواعد قرار می‌گیرند. از این منظر و اگر مقرره اخیر بانک مرکزی در تطابق با مقررات مبارزه با پولشویی صادر شده باشد، می‌توان آن را قابل‌دفاع ارزیابی کرد هرچند که طی مراحل تصویب مقررات منجر به کاهش دعاوی آتی علیه این مقرره خواهد شد.اما سیدمحمود کاشانی، در مورد جایگاه حقوقی این شورا با اشاره به ماده ۷۴ قانون اساسی، تاکید دارد که فقط مجلس اجازه قانونگذاری دارد و دیگر نهادها و سران سه قوه حق دخالت در قانون را ندارند. این حقوقدان معتقد است تصمیماتی که در این شورا گرفته می‌شود از نگاه حقوقی جایگاه قانونی ندارد و تصویب یک قانون باید در مجلس انجام شود.
کاشانی با اشاره به اینکه چک یک موضوع حقوقی در قانونگذاری است بر این نکته تاکید کرد که شورای پول و اعتبار نیز در مورد این موضوع جایگاه قانونگذاری ندارد و اگر قرار است قانونی در مورد چک اصلاح یا تصویب شود باید در مجلس و توسط نمایندگان مجلس تصمیمات نهایی گرفته شود.
محمود علیزاده‌طباطبایی نیز به‌عنوان یک حقوقدان معتقد است در قانون اساسی و قانون عادی مرجعی به‌عنوان شورای هماهنگی قوا وجود ندارد. او با تاکید براینکه این سه قوا در قانون از یکدیگر منفک هستند و از طرق مختلف بر هم نظارت دارند به این نکته اشاره کرد که هماهنگی بین این سه قوا از نظر اجماع بر تصمیمات درست اقتصادی و سیاسی اتفاق خوبی است اما از نگاه حقوقی نیازی به وجود این شورا برای تصویب قانون نیست و مجلس تنها مرجع قانونگذاری کشور است.
این حقوقدان با تاکید بر اینکه برای ردیابی پول‌های نامشروع باید هویت افراد در چک تضمینی مشخص باشد، اساس بخشنامه جدید را لازم دانست و افزود اگرچه مسیر ابلاغ این بخشنامه از نظر حقوقی درست به‌نظر نمی‌رسد، اما اقدام سریع در مقابل فساد اقتصادی به‌خصوص پولشویی کاری پسندیده و واجب است. صدیقه رهبر، معاون پیشین اداره مطالعات و مقررات بانک مرکزی نیز در مورد صلاحیت این شورا برای قانونگذاری ابراز تردید کرد.
او اظهار کرد که اصولا مرجع قانونگذاری کشور در هر زمینه، مجلس شورای اسلامی است و تصویب قانون در حوزه پولی و بانکی از طریق جلسه‌ای با حضور روسای سه قوه در قوانین موضوعه مشروعیت قانونی ندارد. او تاکید کرد به همین دلیل، مصوبه اخیر از استحکام لازم برخوردار نیست. بنابراین، همواره این احتمال وجود دارد به‌دلیل وجود شبهه در مورد درستی روند قانونی و در پی شکایت اشخاص، دیوان عدالت اداری یا مرجع ذی‌صلاح دیگر، آن را ابطال کند. صدیقه رهبر معتقد است مسیر درست تصویب قوانین پولی و بانکی کشور تنظیم لایحه‌ای برای اصلاح قانون چک توسط کارشناسان معاونت حقوقی بانک مرکزی با همکاری کارشناسان قوه قضائیه و تقدیم آن به مجلس است.
در ضمن، او تاکید کرد براساس ماده ۱۴۴ قانون پولی و بانکی کشور، بانک مرکزی دارای اختیاراتی در مورد افتتاح حساب جاری، پس‌انداز و سایر حساب‌ها است که باید مصوبه شورای پول و اعتبار را داشته باشد؛ بنابراین حتی اگر مقررات چک نیاز به تغییر و اصلاح داشته باشد،در سطح آیین‌نامه و نه در سطح قانون، باید به تصویب شورای پول و اعتبار برسد و بانک مرکزی به تنهایی نمی‌تواند مرجعی برای تصویب این نوع مقررات باشد.
از دیدگاه این صاحب‌نظر حوزه پولی و بانکی کشور، دو دلیل می‌توان برای تصمیم اخیر از کانال شورای‌عالی هماهنگی قوا متصور شد: نخست، سیاست‌گذار پولی توانسته با مشارکت دادن روسای سه قوه در تصویب این متن، در برابر پیامدهای احتمالی آن برای خود، حصاری امن ایجاد کند. دوم، سیاست‌گذار پولی با توجه به روشن بودن نقش چک‌های تضمین شده در تسهیل پولشویی و ضرورت حذف آن برای صیانت بانک‌ها، با این مصوبه به راه‌حلی ضربتی، البته با طی کوتاه‌ترین مسیر دست یافته است. هرچند که هنوز در مورد درستی رویه به‌کار گرفته شده، شبهاتی وجود دارد که می‌تواند موجبات تزلزل در اجرایی شدن قوانین این چنینی را فراهم آورد.
منع جانشینی برای قانونگذاری
مجموع نظرات اعلام شده نشان می‌دهد که اکثر افراد با اصل جایگاه شورای هماهنگی سه قوا به‌دلیل همگرا شدن قوا و تسریع تصمیمات موافق هستند، ولی جانشینی آن به‌جای نهاد قانونگذار را نمی‌پذیرند و آن را تهدیدی برای حاکمیت قانون می‌دانند. از سوی دیگر در مورد چک‌های تضمینی نیز فارغ از اصل تصمیم، بانک مرکزی نمی‌تواند با استفاده از مصوبات شورای هماهنگی سه قوا بخشنامه‌ای صادر کند.
شاید از مهمترین دلایل متزلزل بودن اینگونه مصوبات، تعویض سران سه قوه یا تغییر شرایط است که در این صورت تغییرات اعمال شده در قانون از استحکام کافی برخوردار نبوده و ممکن است الزام اجرایی خود را از دست بدهد. در نتیجه اگر سیاست‌گذار بخواهد با اطمینان خاطر بیشتری ماموریت‌های خود را در حتی در جنگ اقتصادی پیش ببرد باید مجراهای قانونی آن را طی کند تا در صورت هرگونه تغییرات خدشه‌ای به تصمیم گرفته‌شده وارد نشود و الزامات اجرایی آن از استحکام کافی برخوردار باشد.
- 9
- 4
