روزنامه شزق: فارغ از اینکه بحث نظری مولدسازی را قبول داشته باشم یا نه (در مواردی نقد دارم)، اینجا صرفا به مقایسه آنچه در ادبیات نظری مولدسازی و آنچه در ایران برداشت و تصور شده می‌پردازم. در ضمن، با علم به اینکه به موضوع چگونگی مولدسازی و فسادآمیزبودن ساختار در نظر گرفته‌شده و بحث مصونیت قضائی و... قطعا در نقدهای متخصصان مربوطه به طور کامل پرداخته خواهد شد، به این بخش نیز ورود نمی‌کنم.
آنچه نظریات علمی و تجارب می‌گویند
هزینه‌های دولت‌ها در مقیاس‌های مختلف دولت اعم از دولت ملی تا دولت محلی؛ روز به روز در حال افزایش است. هزینه‌های نگهداری از زیرساخت‌ها و تأسیسات مانند سدها، پل‌ها، بنادر و... از سویی و افزایش دامنه کالاها و خدمات عمومی مانند فیبر نوری و پهنای باند و طیف گسترده‌تر خدمات بهداشتی و آموزشی و نیز هزینه‌های دوران بازنشستگی جمعیت در حال پیرشدن از سوی دیگر. تأمین این هزینه‌های رو به رشد و فزاینده، صرفا از طریق بسط پایه‌های مالیاتی یا افزایش نرخ‌های مالیاتی جواب‌گو نیست.
بسیاری از همین زیرساخت‌ها و تأسیسات، حتی آنها که از حیز انتفاع خارج شده و متروکه شده‌اند، دارایی‌های ارزشمند بین‌نسلی هستند که برخی واجد ارزش‌های میراث تاریخی برای آیندگان است و برخی اراضی بزرگ‌مقیاسی را در اختیار قرار می‌دهد یا حتی هنوز کارایی دارد و مورد بهره‌برداری قرار می‌گیرد اما نیاز به سرمایه‌گذاری مجدد و بازآفرینی است مانند خطوط راه‌آهن، جاده‌ها و...! با این حال، منابع بسیار دیگر به‌ویژه زمین‌های منابع طبیعی، مراتع، جنگل‌ها، دریاها، دریاچه‌ها، تالاب‌ها، کوه‌ها و کویرها و مناطق حفاظت‌شده نیز هستند که میراث طبیعی محسوب می‌شوند. گذشتگان با مراقبت از آنها و استفاده پایدار به گونه‌ای که باعث تخریب و نابودی آنها نشود، آن را به ما رسانده‌اند و رسالت ماست که آنها را به نسل‌های آتی برسانیم. با این حال، برخی منابع شاید در گذشته به دلیل ضعف تکنولوژیک امکان استفاده نداشتند، اما چنانچه امروز استفاده نشوند، ممکن است در آینده نیز به دلیل تغییرات تکنولوژیک، کاملا بی‌ارزش شوند. (مانند نفت).
نظریه مولدسازی دارایی‌ها، اینجا وارد می‌شود و مطرح می‌کند که دولت‌ها می‌توانند «ضمن حفظ مالکیت بین‌نسلی» این منابع، از آنها بهره‌برداری بهینه انجام دهند. با این حال، همان‌طورکه انواع دارایی‌های در اختیار دولت (توجه کنید، در اختیار دولت و نه مالکیت! مالکیت دولت در این منابع، وکالتی از سوی عموم مردم در نسل‌های مختلف است)، هم از نظر نوع و هم از نظر میزان بین نسلی بودن با هم متفاوت هستند، مولدسازی نیز بسیار متفاوت است.
مثلا مولدسازی درخصوص یک بندر متروکه می‌تواند تبدیل آن به یک هدف گردشگری باشد. یک سرمایه‌گذاری مناسب، می‌تواند درآمدهای زیادی را از این محل متروک ایجاد کند. مثلا اولین چاه نفت ایران در مسجدسلیمان که امروزه به نوعی متروکه است. یا مثالی دیگر، فعال‌کردن خط ریلی مسیر تهران به شمال به قطار گردشگری (این کار انجام شده است.) یا تبدیل یک فرودگاه متروک به مرکز آموزش پروازهای تفریحی. در برخی موارد، بازسازی و احیای زیرساخت فرسوده و استفاده مجدد از آن. توجه کنید که انتفاع صرفا مالی نیست.
از دیدگاه دولت رفاه، وظیفه دولت افزایش رفاه شهروندان است. پس اگر استفاده مجدد از زیرساختی، رفاه جامعه را افزایش دهد، انتفاع حاصل شده است. مولدسازی می‌تواند بهره‌برداری از فضای یک مدرسه در زمان‌های خارج از ساعت آموزش باشد.
مولدسازی می‌تواند تبدیل دارایی باارزش امروز که فردا در اثر تغییر تکنولوژی، ممکن است ارزش خود را از دست دهد، به نوع دیگری از دارایی برای نگهداشت برای نسل‌های بعدی باشد. حتی مولدسازی می‌تواند انتقال یک پادگان یا زندان از مرکز شهر که زمین ارزش بالایی پیدا کرده است، به بیرون از شهر و تبدیل اراضی پادگان یا زندان به فضای عمومی یا فضاهای با انتفاع اجتماعی باشد.
در دو کتاب ارزشمند ثروت عمومی ملل و ثروت عمومی شهرها که هر دو توسط آقای دکتر جعفر خیرخواهان ترجمه شده است، موارد بسیار دیگری از این نوع مثال‌ها آورده شده است. از نظر مبانی، از آنجا که دارایی‌های دولت بین‌نسلی است و باید مالکیت آن برای نسل‌های بعدی نیز حفظ شود، چنانچه یک دارایی واگذار می‌شود، باید معادل آن دارایی دیگری تملک یا ایجاد شود. به همین دلیل هم در بودجه دولت و شهرداری‌ها، گفته می‌شود که تملک دارایی‌ها حداقل باید معادل واگذاری دارایی‌ها باشد. هریک از دارایی‌هایی که تصمیم به مولدسازی آن گرفته می‌شود، باید مورد مطالعه قرار گیرد تا اولا نوع مولدسازی آن تعیین شود و ثانیا تضمین شود که چه دارایی‌ای با چه ارزشی به چه دارایی‌ای با چه ارزشی تبدیل می‌شود که حقوق نسل‌های آتی نیز رعایت شود.
آنچه در ایران رخ می‌دهد
با تعابیر پیش‌گفته، ملاحظه می‌کنیم که مولدسازی دارایی‌ها هرچند نامش را نمی‌دانستند یا به این نام نامیده نمی‌شد، قبلا هم اجرا می‌شد و چه بسا بهتر هم اجرا می‌شد. تبدیل زندان قصر به پارک، تبدیل قلعه‌مرغی به پارک (هرچند برخی داستان‌هایی برای این اراضی داشته و دارند، اما کافی است توجه کنیم که وجود یک پارک بزرگ در این منطقه، در شرایطی که آلودگی هوا به مشکل بزرگی تبدیل شده است، چقدر برای این مناطق که عموما بیشترین شاخص آلودگی را دارند، کمک‌کننده است.
بنابراین، نوع مولدسازی نباید تبدیل به مجموعه‌های تجاری و اداری و مسکونی و... شود!)، یا ایجاد قطار گردشگری در مسیر راه‌آهن شمال و ده‌ها مثال دیگر. با این حال، عموما حقوق بین‌نسلی رعایت نمی‌شد یا نمی‌شود. چه در بودجه دولت که تملک دارایی‌های سرمایه‌ای همواره کمتر از واگذاری دارایی سرمایه‌ای است و عملا نفت به عنوان یک دارایی بین‌نسلی فروخته شده و صرف هزینه‌های جاری شهروندان کنونی می‌شود و چه در مواردی که در تبدیل به دارایی سرمایه‌ای جدید، عملا بازی با کلمات شکل می‌گیرد. مثلا چند سال پیش، در تملک دارایی‌های شهرداری، رنگ‌آمیزی نرده‌های پارک‌ها گنجانده شده بود! وقتی پرسیدم، گفتند به‌هرحال رنگ‌آمیزی ماندگاری و عمر مفید نرده‌ها را افزایش می‌دهد!
نکته دیگر که معمولا از آن سوءاستفاده می‌شود، این است که تفاوت ارزش دفتری دارایی با ارزش روز آن به عنوان سود در نظر گرفته می‌شود و در درآمدها لحاظ می‌شود (اخیرا در شهرداری تهران، این آیتم سود حاصل از فروش دارایی‌ها نیز به بخش واگذاری دارایی منتقل شده که بسیار جای تقدیر دارد). برای اینکه این موضوع درک شود، فرض کنید زمینی به قیمت ۱۰ میلیارد تومان خریداری شده و ارزش دفتری آن ۱۰ میلیارد تومان ثبت شده است (فرض که هنوز ارزیابی مجدد دارایی‌ها انجام نشده است).
حال این زمین به ارزش ۲۰ میلیارد تومان فروخته می‌شود. نکته اینجاست که این تفاوت ۱۰ میلیارد تومانی، سود نیست چراکه اگر مجددا همان زمین را بخواهند خریداری کنند، با ۱۰ میلیارد تومان قابل خرید نخواهد بود و باید ۲۰ میلیارد تومان بپردازند؛ بنابراین، آنچه در مولدسازی و تبدیل دارایی مهم است، ارزش بازاری است نه ارزش دفتری. اما عموما در بسیاری موارد این موضوع نادیده گرفته شده و بخش دوم به‌عنوان سود در قسمت درآمدهای دولت لحاظ و صرف هزینه‌های جاری می‌شود.
در بحث مولدسازی، همان‌طورکه بیان شد، بحث فقط این نیست که منابع درآمدی برای دولت ایجاد شود. بلکه موضوع این است که از همان دارایی، چگونه می‌توان برای افزایش رفاه جامعه استفاده کرد. اینکه در آیین‌نامه مولدسازی بیان شده حداکثرسازی ارزش‌افزوده اراضی و توجه به تغییر کاربری، تراکم و تعداد طبقات است، نشان می‌دهد ذهنیت صرفا تأمین منابع مالی برای دولت است که مغایر با اهداف مولدسازی است. از چنین دیدگاهی، ایجاد پارک به جای قلعه‌مرغی حاصل نمی‌شود بلکه ایجاد یک مال بزرگ یا تفکیک به قطعات و ساخت مجتمع‌های مسکونی و اداری و تجاری به دست می‌آید.
برای اینکه این مدعا را ثابت کنم، به چند تجربه قبلی اشاره می‌کنم. در سال‌های گذشته، پیشنهاد مطالعه‌ای شد مبنی بر اینکه محوطه بزرگ یک بیمارستان برای تغییر کاربری به تجاری امکان‌سنجی شود تا از محل فروش آن به قیمت تجاری، اقدام به تجهیز بیشتر بیمارستان شود. (توجه بفرمایید که نیت کاملا خیر است! جالب است که مطلقا به این موضوع توجه نمی‌شد که چنین مجموعه تجاری، چه میزان حسن هم‌جواری با بیمارستان را می‌تواند داشته باشد؟ آیا ترافیک حاصل از این مجتمع، دسترسی به بیمارستان را با مشکل مواجه نمی‌کند.
این صرفا یکی از نکات ساده است که اینجا به عنوان اشکال این نوع تفکر بیان شد). یا بیمارستانی در شهری، قصد داشت بیرون از شهر، بیمارستانی ساخته شود و زمین آن بیمارستان را که در مرکز شهر قرار داشت، به مجتمع تجاری تبدیل کنند تا بیمارستان بیرون شهر، با تجهیزات بسیار عالی و خوب ساخته شود. باز نیت کاملا خیر اما آیا در راستای افزایش رفاه و دسترسی مردم است؟
از همه این موارد که بگذریم، اکثر شهرهای ایران، از نظر سرانه‌های کاربری‌های فضای سبز و خدمات مشکل دارند. معابر حتی شهرهای متوسط هم تبدیل به پارکینگ شده است. زمین‌های دولتی داخل شهرها عموما ذخایری هستند برای افزایش سرانه‌های کاربری‌های خدماتی و فضای سبز به‌ویژه زمانی که شهرها در حال رشد به صورت عمودی و افزایش تراکم هستند و جمعیت محلات نسبت به قبل در حال افزایش است؛ بنابراین در مقدار ثابتی از اندازه محله، نیازهای بیشتری به فضاهای خدماتی و سبز ایجاد می‌شود که قابل تأمین از محل اراضی خصوصی تحت مالکیت مردم هم نیست یا هزینه بسیار بالایی دارد. اینکه این اراضی به کاربری‌های با تراکم بالا تغییر یابند، به این معنی است که این محلات و شهرها بهترین فرصت‌ها برای بهبود سرانه‌های خدماتی را از دست خواهند داد؛ یعنی رفاه ساکنان کاهش خواهد یافت. مسلما کاهش رفاه نمی‌تواند در راستای اهداف مولدسازی از نظر مبانی نظری باشد.
نکته نهایی اینکه، مولدسازی دارایی‌ها، زمانی برای دولت درآمد محسوب می‌شود که درآمدهای حاصل از فعالیت‌های بعد از مولدسازی فراهم شود (مثلا درآمد حاصل از جذب گردشگر خارجی و داخلی به بندر متروکه پس از سرمایه‌گذاری و تبدیل به مجموعه گردشگری). وگرنه، واگذاری دارایی در بخش منابع بودجه خواهد بود نه درآمد و معادل این واگذاری باید تملک دارایی سرمایه‌ای اتفاق بیفتد. شاید گفته شود که قصد دولت نیز همین است و در همین مصوبه هم لزوم واریز منابع حاصله به تملک دارایی سرمایه‌ای دستگاه‌ها گنجانده شده است.
اینجا باید به این نکته اشاره کرد که زمانی که در بودجه، قسمت واگذاری دارایی سرمایه‌ای بسیار بیشتر از تملک دارایی سرمایه‌ای است (فروش نفت) و عملا تراز این بخش مثبت است و منابع بین‌نسلی به ناترازی بخش هزینه-درآمد جاری بودجه منتقل شده و کسری آن بخش را پوشش می‌دهد، اینکه منابع جدیدی در بخش تملک دارایی سرمایه‌ای ایجاد شود، حتی اگر این منابع به واگذاری دارایی سرمایه‌ای اختصاص یابد، به معنی مازاد بیشتر این بخش بودجه (دارایی‌های سرمایه‌ای) و استفاده بیشتر از آن (در بخش نفت) در تأمین کسری بودجه جاری خواهد بود. این موضوع، تعدی به حقوق بین‌نسلی و افزایش نقش نفت در تأمین هزینه‌های جاری دولت را سبب خواهد شد.
جمع‌بندی
به این ترتیب همان‌طورکه ملاحظه می‌شود عملا از یک بحث نظری و تجربه جهانی درست در موضوع، برای دستیابی به اهداف خاص به‌ویژه کسب درآمد برای دولت و به ظاهر رفع کسری بودجه دولت، سوءاستفاده می‌شود. امیدوارم این موضوع از روی غفلت باشد و هرچه‌سریع‌تر از اجرای آن به این شیوه ممانعت شود.
بازگشت به عصر پیشا قانون؟
صاحب‌نظران درباره مصوبه معروف به «مولدسازی» از زوایای مختلف سخن‌ها گفته‌اند؛ اما همچنان می‌شود باز هم سخن گفت. سکوت در‌این‌باره جایز نیست؛ باری، در عرصه عمومی دانشمندان قانون را چارچوب عمل دولت تعریف کرده‌اند. این چارچوب‌ها به شکل رعایت آیین‌ها و تشریفاتی متبلور می‌شود که هریک هدف و فلسفه‌ای را دنبال می‌کنند.
حسن وکیلیان: صاحب‌نظران درباره مصوبه معروف به «مولدسازی» از زوایای مختلف سخن‌ها گفته‌اند؛ اما همچنان می‌شود باز هم سخن گفت. سکوت در‌این‌باره جایز نیست؛ باری، در عرصه عمومی دانشمندان قانون را چارچوب عمل دولت تعریف کرده‌اند. این چارچوب‌ها به شکل رعایت آیین‌ها و تشریفاتی متبلور می‌شود که هریک هدف و فلسفه‌ای را دنبال می‌کنند. مثلا در بحث قانون‌گذاری، تصمیم‌گیری درباره امور براساس دورهمی تعدادی از افراد مورد وثوقی که بیشتر از دیگران می‌فهمند و صلاح و فساد امور را بیشتر درک می‌کنند، پشت درهای بسته انجام نمی‌شود. اکنون در مجلسی که در پیش چشم مردم برگزار می‌شود، مسائل براساس آیین و روش مشخصی که از پیش تعیین شده، آشکارا به شور و رایزنی گذاشته می‌شود.
این آیین‌ها شکل خاصی از گفت‌وگو را طراحی کرده‌اند که ضامن برابری شهروندان در اعمال حق بر سرنوشت خویشتن و تضمین‌کننده عقلانیت در تصمیم‌گیری‌هایی است که به همگان مربوط است. به قول معروف امر همگانی به همگان مربوط است. اگر بناست مصلحتی تشخیص داده شود، این مردم یا نمایندگان مردم هستند که باید تشخیص دهند و در برابر تشخیص خود هم هر چند سال یک بار باید پاسخ‌گوی ملت باشند. چنان نیست که فلانی آدم خوبی است و چون به او اعتماد شخصی وجود دارد وکالت عام و تام به او داده شود تا هر آنچه تشخیص می‌دهد، انجام دهد. به همین خاطر است که مالیات و هر نوع درآمد دیگر باید به خزانه واریز شود و هیچ مقام وصول درآمد دولتی نمی‌تواند آنها را در کیسه خود نگه دارد و بعد بنا به تشخیص و صلاحدید خود آنها را آن‌طور که می‌پسندد، هزینه کند.
این همه قیل و قال که بر سر قانون محاسبات عمومی و قوانین بودجه سنواتی و قوانین برنامه‌های توسعه و قوانین مالیاتی و... است، برای این است که مقام عمومی نمی‌تواند آن‌طور که با ملک شخصی خود رفتار می‌کند، با اموال عمومی هم همان‌طور رفتار کند. رفتار او تابع قواعد از پیش تعیین‌شده است. اختیار او در حد اختیاری است که قانون تعیین می‌کند نه تشخیص شخص او. به همین خاطر است که مجری قانون قبل از هر عملی باید مجوز قانونی داشته باشد و بعد از اجرا برخلاف تصرف در ملک شخصی باید حساب پس بدهد؛ والا مثلا گزارش تفریغ بودجه چه معنایی دارد؟
در امر قضا قاضی صرف‌نظر از اینکه باید انسان منزه و عادل و منصف و... باشد، باید تشریفات و آیین دادرسی را رعایت کند، هیچ‌کس در حقوق مدرن اجازه ندارد که حتی مرتکبان بدترین جنایت‌ها را بدون محاکمه و بدون رعایت تشریفات دادرسی منصفانه محکوم و مجازات کند. این تشریفات و آیین‌ها نمایش و سرگرمی و برای تطویل امور نیست؛ بلکه تضمین‌کننده عدالت و وسایل و مقدمات کشف حقیقت است. در حقوق مدرن به شخص قاضی اعتماد صددرصدی وجود ندارد. تشخیص او باید مستدل و مستند و با رعایت همه قواعد دادرسی باشد.
تازه همه اینها گاه چند بار باید در مراجع بالاتر بررسی و تأیید شود. مقبول نیست اگر گفته شود فلانی چون انسان خوبی است، پس تشخیص و داوری او در هر حال مورد قبول است. بله، قوانین و مقررات چارچوب عمل مقامات عمومی در انواع و سمت‌های مختلف است. مصوبه موضوع بحث یک‌تنه نافی همه آن چیزی که در این مختصر گفته شد و به روشن‌ترین شکلی بیان‌کننده نوع نگرش خاصی به اداره امور عمومی است که ربطی به حکومت قانون ندارد. مکرر در توجیه تصویب این مصوبه گفته شده قوانین موجود ناکارآمد و دست‌و‌پاگیر است.
این عذری بدتر از گناه است و باید از ایشان و کسانی که در این سال‌ها مسبب خلق و وضع چنین قوانین و مقرراتی بوده‌اند، پرسید که چطور به جایی رسیده‌ایم که باید قوانین و مقررات معلق شوند و نظارت قضائی موقوف شود تا کشور اداره شود. این قوانین و مقررات را چه کسانی و چگونه وضع کرده‌اند. به هر روی در عصر پیشاحقوق، امور بر مبنای شناخت و وثاقت افراد و نزدیکان و صلاحدید و تشخیص شخصی اداره می‌شود. در عصر حقوق امور بر مبنای قواعد عام، عقلانیت، عدالت و مسئولیت و پاسخ‌گویی و تفکیک مالکیت شخصی از مالکیت عمومی بنا شده است. مقامات عمومی نمی‌توانند در اموال و دارایی‌های مردم چنان تصرف کنند که در اموال شخصی تصرف می‌کنند. در ممالکی که قانون فصل‌الخطاب است، وقتی افراد ناتوان از اداره امور هستند، قانون را تعطیل نمی‌کنند، افراد را تعویض می‌کنند. از این روست که به نظر می‌رسد این مصوبه بازگشتی است به دوران پیشاقانون. آنچه بر باد می‌رود مشتی قانون و مقرره دست‌و‌پاگیر و آیین و تشریفات بی‌معنا نیست؛ بلکه حاصل خون دل خوردن بیش از صد سال تلاش برای حکومت قانون حتی از نوع ایرانی آن است.
- 11
- 5
