مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بررسی اعتبارات جبران خدمت کارکنان پرداخته است. در این گزارش تاکید شده است که اگرچه تغییراتی در فصول هزینه‌ای ایجاد شده اما به شفافیت بودجه جبران خدمات کارکنان اضافه نشده است. علاوه براین، برای همسان‌سازی حقوق بازنشستگان نیز اعتباری معادل ۲ هزار میلیارد تومان تخصیص داده شده که این رقم نسبت به سال گذشته تغییری نداشته است. به نظر می‌رسد با این میزان اعتبار با توجه به تعداد بازنشستگان نمی‌توان انتظار داشت همه افرادی که حقوق دریافتی آنها ماهانه کمتر از ۲ میلیون تومان است از اعتبار یکسان‌سازی حقوق برخوردار شوند.
در لایحه بودجه سال ۹۸، اعتبارات هزینه‌ای (جاری) با رشد ۱/ ۹ درصدی نسبت به سال ۹۷ از رقم ۹/ ۲۹۳ هزار میلیارد تومان به ۶/ ۳۲۰۰ هزار میلیارد تومان رسیده است. این در حالی است که اعتبار فصل جبران خدمت با رشد ۱/ ۲۹ درصدی از ۷/ ۷۳ هزار میلیارد تومان سال ۹۷ به ۲/ ۹۵ هزار میلیارد تومان در سال ۹۸ افزایش یافته است. البته تغییراتی در سایر فصول هزینه‌ای نیز داده شده است که نشان می‌دهد قرار نیست حقوق کارمندان دولت در سال ۹۸ به میزان ۲۹ درصد رشد کند.
پژوهشگران این مرکز معتقدند که ساختار بودجه ایران به‌صورتی است که از محل اعتبارات سایر فصول نظیر سایر هزینه‌ها، استفاده از کالاها و خدمات و رفاه اجتماعینیز برای هزینه‌های پرسنلی استفاده می‌شود. در نتیجه لایحه بودجه ۹۸۸ نیز به اصلی‌ترین سوالات نظیر اینکه دولت سالانه چه میزان اعتبار بابت حقوق و مزایای کارکنان تخصیص می‌دهد یا هزینه می‌کند، پاسخ نمی‌دهد. علاوه براین، تغییراتی که در قانون بودجه ۹۷ و به تبع آن در لایحه بودجه ۹۸۸ صورت گرفته بر این عدم شفافیت افزوده است.
در این گزارش به این نکته اشاره شده که تا سال ۹۶ ساختار جدول ۷ بودجه به‌صورتی بود که در ستونی به نام «حقوق و مزایای مستمر» اعتبار دستگاه‌ها برای این منظور مشخص می‌شد و مابقی اعتبار مربوط به جبران خدمات کارکنان دستگاه‌ها در ستونی به نام «سایر» منظور می‌شد. از قانون بودجه سال ۹۷ ستون «حقوق و مزایای مستمر» حذف شده است و ستون «جبران خدمات کارکنان» جایگزین آن شده است. در واقع این ستون، همان ستون حقوق و مزایای مستمر در سنوات قبل است با این تفاوت که بخشی از اعتبار جبران خدمت که در سرجمع اعتبار فصل اول (جبران خدمت) منظور می‌شد به اعتبار فصل هفتم (سایر هزینه‌ها) منتقل شده که این امر بر عدم شفافیت بودجه افزوده است.
آمار و ارقام نشان می‌دهد به‌رغم اینکه اعتبار جبران خدمت کارکنان در لایحه بودجه نسبت به سال ۹۷ حدود ۱/ ۲۹ درصد رشد را نشان می‌دهد، اما نسبت به سال ۹۶ حتی با کاهش نیز مواجه بوده است. جمع اعتبارات جبران خدمت کارکنان در سال ۹۸، رقم ۱۸۰ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که به نسبت سال ۹۷ حدود ۱/ ۳ درصد رشد داشته است.
این در حالی است اعتبارات در نظر گرفته شده برای جبران خدمت کارکنان در سال ۹۷ به نسبت سال ۹۶ رشد ۲/ ۱۶ درصدی داشته است. بررسی‌های انجام شده توسط مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد که بخش قابل توجهی از اعتبارات مربوط به جبران خدمات کارکنان و البته اعتبار استفاده از کالاها و خدمات به سایر هزینه‌ها انتقال یافته است، شاهد کلام آنکه اعتبار سایر هزینه‌ها در سال ۹۷ به یکباره با ۶۸۰ درصد رشد مواجه شده در حالی که اعتبار فصل جبران خدمت و استفاده از کالاها و خدمات در سال ۹۷ به نسبت سال ۹۶ به ترتیب با ۲/ ۲۴ و ۳/ ۳۰ درصد کاهش رو‌به‌رو بوده است.
بررسی انجام شده در این گزارش نشان می‌دهد که در سه فصل جبران خدمات کارکنان، استفاده از کالاها و خدمات و سایر هزینه‌ها به‌رغم افزایش اعتبار مربوط به جبران خدمت کارکنان به میزان ۱/ ۲۹ درصد، به ترتیب ۵/ ۱۷ و ۷/ ۱۱ درصد کاهش داشته است. نکته مهم این است که بر اساس تغییرات صورت گرفته در دسته‌بندی فصول هزینه‌ای، سهم قابل توجهی از اعتبارات فصل سایر هزینه‌ها برای جبران خدمت کارکنان نهادهای امنیتی، نظامی و انتظامی و در عین حال پرداخت‌های غیرمستمر کارکنان دولت نظیر اضافه‌کار، ایاب و ذهاب، حق ماموریت، نوبت کاری، فوق‌العاده کارآیی و... هزینه خواهد شد. همچنین از محل اعتبارات مربوط به استفاده از کالاها و خدمات نیز برای پرداخت حقوق کارکنان شرکتی و قراردادی کار معین و موارد مشابه هزینه خواهد شد.
بررسی لایحه بودجه ۹۸ نشان می‌دهد که فصل رفاه اجتماعی به نسبت سال جاری ۶/ ۱۹ درصد رشد داشته است. سهم اعتبار مربوط به کمک دولت بابت پرداخت حقوق بازنشستگان تحت پوشش صندوق بازنشستگی کشوری در لایحه از ۲۲۲ هزار میلیارد تومان درسال ۹۷ به ۸/ ۳۱ هزار میلیارد تومان در لایحه ۹۸ افزایش داشته که معادل رشد ۴۴۴ درصدی است.
اعتبار حقوق بازنشستگان لشکری (سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح) در لایحه بودجه سال ۹۸ به نسبت سال ۹۷ رشد ۵۰ درصدی را نشان می‌دهد و از ۴۴/ ۹ هزار میلیارد تومان به ۱/ ۱۴۴ هزار میلیارد تومان رسیده است. کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس همچنین معتقدند که افزایش غیرمتعارف اعتبارات مربوط به کمک به این دو صندوق در لایحه بودجه ۹۸ که رقمی معادل ۱۶ هزار میلیارد تومان است با در نظر گرفتن بند الف تبصره ۲۱ ماده واحده لایحه بودجه ۹۸ تامل برانگیز است. زیرا نحوه تنظیم این بند به شکلی است که عملا هزینه افزایش حقوق بازنشستگان دو بار در هزینه‌ها منظور شده است؛ یکبار در اعتبارات هزینه‌ای یا فصل رفاه اجتماعی منظور شده و بار دیگر از صندوق توسعه ملی قابل برداشت است.
دولت در لایحه بودجه ۹۸ اعتباری معادل ۶ هزار میلیارد تومان بابت پرداخت کسور بازنشستگی سهم فرد و دولت کارکنان پایور و وظیفه نیروهای نظامی و انتظامی به سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح پرداخت کرده که تا سال ۹۶۶ با عنوان کمک به پرداخت حقوق بازنشستگان در اعتبارات این سازمان منظور می‌شده است. در همین رابطه اعتباری معادل ۹۹ هزار میلیارد تومان بابت تادیه بدهی حسابرسی شده دولت به این دو صندوق (۵ هزار میلیارد تومان سازمان تامین‌اجتماعی نیروهای مسلح و ۴۴ هزار میلیارد تومان صندوق بازنشستگی کشوری) در نظر گرفته شده است.
برای همسان‌سازی حقوق بازنشستگان نیز اعتباری معادل ۲۲ هزار میلیارد تومان تخصیص داده شده که این رقم نسبت به سال گذشته تغییری نداشته است. به نظر می‌رسد با این میزان اعتبار با توجه به تعداد بازنشستگان نمی‌توان انتظار داشت که همه افرادی که حقوق دریافتی آنها ماهانه کمتر از ۲ میلیون تومان است از اعتبار یکسان‌سازی حقوق برخوردار شوند. وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی اعلام کرده است برای همسان‌سازی حقوق بازنشستگان کشوری ۳۰۰ هزار میلیارد تومان اعتبار لازم است. این در حالی است که محاسبه‌ها نشان می‌دهد همسان‌سازی حقوق بازنشستگان این صندوق نیازمند حدود ۶/ ۱ هزار میلیارد تومان اعتبار است. بدیهی است برای همسان‌سازی حقوق مستمری‌بگیران لشکری نیز حداقل ۱۰ هزار میلیارد تومان اعتبار نیاز است.
تحلیل اعتبارات هزینه‌های پرسنلی نهادهای دولتی و نظامی
گزارش مرکز پژوهش‌ها به این نکته اشاره کرده است که در محاسبه هزینه‌های پرسنلی شاغلان دستگاه‌های اجرایی در لایحه بودجه ۹۸ به سبب تغییرات حاصل شده در ساختار فصول هزینه‌ای لایحه بودجه ۹۸ بر ابهام‌های مربوط به هزینه‌های پرسنلی در بودجه سنواتی کشور افزوده شده و حتی بر اساس برخی مفروضات نمی‌توان تخمین مناسبی از اعتبارات مربوط به هزینه‌های پرسنلی داشت. با وجود این با در نظر گرفتن برخی مفروضات می‌توان برآوردی از هزینه‌های پرسنلی شاغلان دستگاه‌های اجرایی برای سال ۹۸ انجام داد که البته چندان قابل اتکا نیست.
براساس این فروض، در سال ۹۷ اعتباری معادل ۵/ ۱۴۱ هزار میلیارد تومان برای پرداخت هزینه‌های پرسنلی وزارتخانه‌ها، موسسات و سازمان‌های دولتی و نهادهای نظامی و انتظامی و امنیتی در نظر گرفته شده است که برای سال ۹۸ به حدود ۲/ ۱۵۷ هزار میلیارد تومان افزایش می‌یابد که رشد ۱/ ۱۱ درصدی را نشان می‌دهد. این درحالی است که در اعتبار فصل جبران خدمت ۱/ ۲۹ درصد رشد داشته است. اما از آنجا که اعتبار فصل سایر هزینه‌ها با حدود ۵/ ۱۷درصد کاهش مواجه شده که بخش اعظم اعتبار این فصل برای جبران خدمت هزینه نمی‌شود لذا محاسبات نشان می‌دهد ۱/ ۱۱ درصد اعتبارات مربوط به هزینه‌های پرسنلی افزایش داشته است. با توجه به این محاسبات، کارشناسان مرکز پژوهش‌ها این فرض را در نظر گرفته‌اند که ممکن است سیاست دولت در سال ۹۸ افزایش حقوق ثابت و در عین حال رشد کمتر یا حتی کاهش فوق‌العاده‌های غیر مستمر باشد.
تحلیل اعتبارات حقوق بازنشستگان، وظیفه بگیران و مستمری بگیران
بررسی مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد سهم اعتبار مربوط به کمک دولت بابت پرداخت حقوق به بازنشستگان تحت پوشش صندوق بازنشستگی کشوری در لایحه بودجه ۹۸ از ۲۲ هزار میلیارد تومان در سال ۹۷ به ۸/ ۳۱ هزار میلیارد تومان افزایش داشته است که رشدی معادل ۴۴ درصد است. اعتبار حقوق بازنشستگان لشکری نیز به نسبت سال ۹۷ رشد ۵۰ درصدی داشته است. در لایحه بودجه ۹۸ سرجمع اعتبارات هزینه‌ای بنیاد شهید مبلغ ۹/ ۱۳ هزار میلیارد تومان برآورد شده است که نسبت به قانون ۹۷۷ از رشد ۸/ ۱۷ درصدی برخوردار است. سهم پرداخت حقوق جانبازان حالت اشتغال و والدین شهدا در سال ۹۸حدود ۱۰۰ هزار میلیارد تومان برآورد شده است که نسبت به ۹۷ حدود ۵/ ۱۵۵ درصد رشد نشان می‌دهد.
در لایحه بودجه ۹۸ اعتباری معادل ۲/ ۱۵۸ هزار میلیارد تومان برای هزینه‌های پرسنلی و اعتباری معادل ۹/ ۵۵ هزار میلیارد تومان برای حقوق بازنشستگان کشوری و لشکری و جانبازان حالت اشتغال و والدین شهدا هزینه خواهد شد که مجموع آن حدود ۲/ ۲۱۴ هزار میلیارد تومان خواهد شد که به نسبت سال ۹۷ حدودا ۹/ ۱۷درصد رشد داشته است. در واقع حدود ۸/ ۶۶ درصد از اعتبارات هزینه‌ای کشور صرفا برای حقوق شاغلان و بازنشستگان هزینه خواهد شد. سهم حقوق شاغلان و بازنشستگان از اعتبارت هزینه‌ای در سال ۹۷ معادل ۸/ ۶۱ درصد بوده است. این در حالی است که از محل درآمدهای اختصاصی نیز برای پرداخت حقوق و مزایا هزینه می‌شود که علاوه بر اینکه هزینه‌های پرسنلی را افزایش می‌دهد، بر کمیت و کیفیت خدمات عمومی دولت اثر منفی می‌گذارد و موجب تبعیض و بی‌عدالتی در پرداخت‌ها نیز می‌شود.
در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس با اشاره به اینکه هر سال تعداد بیشتری از دستگاه‌های اجرایی از شمول قوانین عمومی به ویژه قانون مدیریت کشوری و قانون محاسبات عمومی خارج می‌شوند بر این نکته تاکید شده که این امر بر کاهش شفافیت در هزینه‌ها می‌افزاید. بررسی‌ها نشان می‌دهد یکی از عوامل اصلی تمایل خروج دستگاه‌های اجرایی از شمول قانون مدیریت خدمات کشوری به خصوص آن دسته از دستگاه‌های اجرایی که از توان مالی بیشتری برخوردار هستند این است که تابع ضوابط و مقررات اداری و استخدامی خاص قرار گیرند و با اتکا به منابع مالی در اختیار، درآمدهای اختصاصی و توان جذب اعتبارات عمومی، با استفاده از ساز و کارهای قانونی و حتی شبه‌قانونی به کارمندان خود حقوق و مزایا پرداخت کنند.
این موضوع سبب شده است مدیران و کارکنان برخی دستگاه‌ها از دریافت‌های قابل‌توجهی برخوردار باشند و مدیران و کارکنان برخی دستگاه‌های اجرایی از حداقل‌های قانونی نیز بی‌بهره بمانند. کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس معتقدند که این امر با بند ۹ اصل سوم قانون اساسی کشور مغایر است زیرا باعث بروز تبعیضات ناروا و برقراری امتیازات غیرعادلانه در بین جامعه مدیران و کارکنان دولت شده است. یکی از عوارض این مساله فیش‌های نجومی بوده که در سال گذشته مطرح شد و هزینه‌های قابل‌توجهی را نیز متوجه کشور کرد.
علاوه براین در این گزارش تاکید شده است که مشکلات حقوق و مزایای شرکت‌های دولتی، موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی و سازمان‌های دولتی صرفا به نظامات پرداخت و کیفیت آن مربوط نمی‌شود و قانون‌گذاری در این حوزه به تنهایی نمی‌تواند مشکلات را حل کند، بلکه لازم است سایر عوامل موثر بر این حوزه نیز از کارآمدی لازم برخوردار باشند تا بتوان علاوه بر تحقق عدالت در پرداخت در زمینه نظات و کنترل بر هزینه‌ها نیز موفق بود. از سوی دیگر بررسی‌های انجام شده نشان می‌دهد مشکلات و مسائل نظام اداری در ایران موجب شده است که هزینه‌های عمومی در کشور به‌طور فزاینده‌ای افزایش، کیفیت کالاها و خدمات عمومی کاهش و در عین حال با هزینه بالا به مردم عرضه شوند و با سرعت کندی به دست مردم برسند. مدیریت موثر هزینه‌های مربوط به جبران خدمت کارکنان برای اطمینان از ارائه خدمات مطلوب و تخصیص عادلانه منابع بسیار مهم است. این امر مستلزم برنامه‌ریزی صحیح برای تامین مالی مناسب در بخش اعتبارات مربوط به جبران خدمت کارکنان است.
پیشنهاد صندوق بین‌المللی پول
صندوق بین‌المللی پول برای جلوگیری از اتلاف منابع و برنامه‌ریزی درست تامین مالی در بخش اعتبارت مربوط به جبران خدمت کارکنان مدلی طراحی کرده است. براساس مدل ارائه شده توسط این صندوق، بودجه‌ریزی برای جبران خدمت کارکنان باید رقابتی باشد تا جذب و حفظ نیروهای توانمند و ایجاد انگیزه برای عملکرد بهتر در آنها ایجاد شود. علاوه براین انعطاف پذیر باشد تا سطح و ترکیب مناسب برای اشتغال را با توجه به تحولات جمعیت شناختی و تکنولوژیک در نظر گیرد. مرکز پژوهش‌های مجلس تاکید کرده است که تحقق این اهداف مستلزم ایجاد شفافیت در نظام بودجه‌ریزی کشور است، زیرا شفافیت در نظام پرداخت کشور متاثر از نظام بودجه‌ریزی کشور و پیش نیاز تحقق احکام قانونی مرتبط با نظام پرداخت است.
به منظور رسیدن به شفافیت مالی استانداردها یا رویه‌های متعددی در حوزه‌های مختلف معطوف به شفافیت شامل شیوه حسابداری، شیوه نظارت، شیوه افشا و شیوه سنجش تدوین شده یا اعمال می‌شود. این استانداردها یا رویه‌ها تلاش می‌کنند ضمن یکدست و سیستمی کردن شفافیت در مدیریت بخش عمومی، از بروز موارد فساد‌زا نیز پیشگیری کنند.
بحران صندوق بازنشستگی
گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس با اشاره به افزایش وابستگی صندوق‌های بازنشستگی به بودجه عمومی کشور تاکید کرده که ادامه این روند کشور را در شرایط بحرانی قرار می‌دهد. کلیه آمارها و شاخص‌های موجود در این زمینه نشان می‌دهد که وابستگی صندوق‌های بانشستگی کشور به بودجه عمومی هر سال در حال افزایش است. حتی سازمان تامین اجتماعی به‌عنوان یک موسسه یا نهاد عمومی غیردولتی نیز از این قاعده مستثنا نیست و در صورت پرداخت نکردن بدهی‌های دولت به این صندوق، عدم ایفای تعهدات قانونی در قبال این صندوق و عدم اصلاحات پارامتریک و سیستماتیک در رابطه با صندوق و قوانین مربوط به بازنشستگی، این صندوق به‌عنوان بزرگ‌ترین سازمان عرضه‌کننده خدمات بیمه درمان و بازنشستگی که حدود ۱۷ میلیون را به صورت مستقیم تحت پوشش بازنشستگی و نزدیک به ۴۲ میلیون نفر را تحت پوشش درمان خود دارد، به بودجه عمومی کشور وابسته خواهد شد. بروز چنین پدیده‌ای کشور را در شرایط بحرانی قرار خواهد داد. از این رو اتخاذ راهکارهای لازم برای حل مشکلات مربوط به صندوق‌های بازنشستگی نیز باید در دستور کار تصمیم گیرندگان کشور قرار گیرد.
رویکرد عادلانه
در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس به نکته جالبی در مورد معافیت مالیاتی قانون مالیات‌های مستقیم اشاره شده است. در تبصره ۶ لایحه بودجه ۹۷، سقف معافیت مالیاتی موضوع ماده ۸۴ قانون مالیات‌های مستقیم سالانه ۶/ ۲۷ میلیون تومان تعیین شده که این سقف همان است که در قانون بودجه سال ۹۷ تعیین شده است.
با عنایت به نرخ تورم در سال ۹۷۷ یا میزان افزایش حقوق کارمندان در سال ۹۸ که این میزان ۲۰۰ درصد برآورد شده است، منطقی آن است که این معافیت نیز به نسبت افزایش داده شود، در غیر این‌صورت بخشی از افزایش حقوق فقیرترین اقشار کارمندان دولت در سال ۹۸ صرف پرداخت مالیات مذکور خواهد شد. به عبارت دیگر دولت بخشی از وجهی را که بابت افزایش حقوق به کارکنان خود می‌دهد از طریق دریافت مالیات استرداد می‌کند که این اقدام درخصوص کارکنانی که کمترین دریافتی‌ها را دارند و دارای بزرگ ترین جامعه آماری هستند بیشترین آسیب را خواهد داشت.
نکته دومی که در گزارش مرکز پژوهش‌ها به آن اشاره شده است این است که اگر میزان مالیات بر درآمد ۹۷ اقشاری از کارمندان که از حقوق و مزایای بیشتری بهره‌مند هستند با میزان مالیات بر درآمد آنان در سال ۹۸ مقایسه شود، ملاحظه می‌شود که این میزان در سال ۹۸ کاهش خواهد داشت.
این رویکرد در قبال مالیات حقوق کارمندان دقیقا برخلاف جهت تعدیل دریافتی‌های آنان در سال آینده است. زیرا این تدبیر میزان مالیات بر درآمد فقیر ترین اقشار کارمندان را مشابه سال ۹۷۷ تعیین می‌کند در حالی که این میزان را برای اقشار با حقوق و مزایای بیشتر کاهش می‌دهد. از این رو در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس پیشنهاد شده است که میزان معافیت مالیاتی مورد بحث برای سال ۹۸ معادل افزایش حقوق کارمندان افزایش یابد و در صورت لزوم برای جبران این کاهش درآمد دولت، میزان مالیات اقشاری که از حقوق و مزایای بیشتری استفاده می‌کنند، افزایش داده شود.
- 16
- 5
