تصویبنامه «مولدسازی داراییهای دولت»، هشتمین برنامه‌ریزی سیاستگذار برای «انجمادزدایی از املاک و کلیه اموال غیرمنقول دستگاهها» طی حداقل یک دهه گذشته محسوب می‌شود؛ به‌طوری‌که بعداز ناکامی آشکار دولتها در این سال‌ها برای تبدیل اموال مازاد به منابع (اعتبارات) مورد نیاز فعالیت‌های مولد، اکنون طرح تازه‌ای برای این منظور در نظر گرفته شده است. از سال۸۷ تاکنون، هفت قانون برای «فروش املاک و داراییهای مازاد دستگاهها»، به اجرا درآمد. قانون‌گذار دو هدف را در این مسیر دنبال می‌کرد؛ اما مطابق گزارش‌های مستند از فرجام اجرای این قوانین، حداکثر ۹/ ۱درصد از اهداف سالانه پیش‌بینی‌شده برای فروش داراییهای منجمد محقق شد.
حالا قرار است هیات ویژه با اختیارات کامل، نسبت به شناسایی «اموال غیرمنقول مازاد» - از جمله املاکی که بیش از یک‌سال بدون استفاده رها شده باشد- اقدام کند و با پنج روش، عملیات مولدسازی را انجام دهد. بررسی‌های «دنیای اقتصاد» اما نشان می‌دهد، مجموعه عواملی در حوزه اقتصاد طی این سال‌ها، در نقش محرک ملکاندوزی فعال بوده که ماحصل آن به حبس سرمایه‌های عظیم ملکی در دستگاهها منجر شده است. «دنیای‌اقتصاد» در پرونده تحلیلی در قالب پنج گزارش، راه و بیراهه مولدسازی داراییهای مازاد را بررسی کرده است.
قصد دست‌‌‌کم چهار‌ساله برخی مسوولان دولت‌‌‌های قبلی و فعلی برای «سبکسازی دولت از املاک مازاد (منجمد یا همان بلااستفاده)»، به‌رغم هفت قانون مصوب و لازم‌‌‌الاجرا برای این منظور، تاکنون به سنگ خورده است؛ اکنون در مصوبه‌‌‌ای تازه، مقرر شده یک هیات ویژه هفت‌نفره با اختیار کامل و مصونیت بالا در برابر مخالفان فروش، گران‌ترین پرونده روی میز مانده دولت را به جریان بیندازد.
اما آیا این (هیات‌‌‌ویژه) و مصوبه جدید مرتبط با آن (تصویبنامه مولدسازی داراییهای دولت)، همان «ماشه اصلی فروش املاک منجمد» است؟ قبل از پاسخ به این پرسش، لازم است «همه تدابیر قانونی» طی حداقل یک دهه گذشته برای «پایان دادن به ملاکی برخی دستگاهها و نهادها»، فهرست شود و در عین حال، «کارنامه اجرای قوانین» نیز در همین مقطع که «تدبیر دیگری اتخاذ شده است»، اعلام عمومی شود. این دو اقدام یعنی اعلام قوانین و بازدهی آنها، حتما اطلاعات دقیق و راهنمای روشن به طراحان مصوبه جدید و هیات ویژه می‌دهد و شاید بتواند عوامل اجرایی را وارد مسیر درست کند.
قوانین چه کردند؟
از اواخر دهه ۸۰ تاکنون، حداقل هفت قانون برای فروش املاک مازاد دستگاهها برای تحقق دو هدف «تامین مالی بودجه از طریق دارایی سرمایه‌‌‌ای بلااستفاده» و «تامین زمین برای ساخت مسکن»، تصویب و ابلاغ شده است.
اولین قانون مرتبط با این منظور، قانون ساماندهی مسکن مصوب سال ۸۷ بود که با هدف «تامین زمین برای ساخت مسکن ارزان»، دستگاهها را مکلف کرد زمین‌‌‌های بلااستفاده را در اختیار وزارت مسکن وقت قرار دهند.
قانون دوم تحت عنوان رفع موانع تولید در سال ۹۴ تصویب شد که در بندی از آن، بانک‌ها و دستگاهها موظف شدند با هدف «تامین منابع و اعتبارات برای کمک به رشد تولید»، املاک مازاد و فاقد استفاده خود را به فروش برسانند.
قانون سوم که سال ۱۴۰۰ مصوب شد، قانون «جهش تولید مسکن» است که شبیه قانون ساماندهی مسکن، تکالیف مشابه برای دستگاهها وضع کرد. از سال ۹۸ تا همین الان نیز در همه بودجه‌‌‌های سالانه، تبصره‌‌‌ای گنجانده شد مبنی بر اینکه دستگاهها باید نسبت به «واگذاری اموال و داراییهای غیرمنقول مازاد دولت» اقدام کنند. در قوانین بودجه سالانه کل کشور طی ۴ سال اخیر، ردیف درآمدی مشخصی نیز در نظر گرفته شد به این معنا که دولت روی درآمد حاصل از فروش املاک مازاد، همه‌ساله - در این دوره- حساب باز کرده است. همچنین در کنار این هفت قانون، از سال ۸۸ تاکنون، در همه دولتها، معمولا دو سال یک‌بار، معاون اول رئیس‌‌‌جمهور در بخشنامه‌‌‌ای سراسری خطاب به استانداران، دستگاهها را مکلف به واگذاری زمین‌‌‌های بلااستفاده برای تامین زمین موردنیاز مسکن‌‌‌سازی کردند.
با این حال، «محصول تصویب، ابلاغ، اجرای قوانین فروش املاک مازاد و حتی پیگیری نهادهای نظارتی برای این منظور»، تاکنون معادل «حداکثر ۹/ ۱درصد از هدف فروش» بوده است. سال ۹۸ در بودجه مصوب کشور مقرر شده بود ۲۰۰۰ میلیارد تومان املاک مازاد به فروش برسد، اما در گزارش تفریغ بودجه، تحقق این ردیف، «صفر» یا همان «فاقد عملکرد» قید شده است. سال ۹۹، دولت برای اینکه مسیر مقدماتی برای فروش املاک مازاد ایجاد کند، در قالب بند د تبصره ۱۲، کلیه دستگاه‌‌‌های کشوری و استانی را مکلف کرد «اطلاعات ساختمان‌‌‌ها و فضاهای اداری، غیراداری و سایر اموال و داراییهای غیرمنقول را در سامانه‌‌‌ای تحت عنوان سامانه جامع اموال دستگاه‌‌‌های اجرایی (سادا) وارد کنند».
در همان سال، ۱۸ دستگاه اصلی مستقر در پایتخت و ۸۴۱ دستگاه در ۳۱ استان کشور، از ثبت اطلاعات املاک تحت مالکیت‌‌‌شان طفره رفتند و مطابق گزارش تفریغ بودجه ۹۹، به‌رغم آنکه مقرر شده بود در آن سال، ۸هزار میلیارد تومان از محل فروش املاک مازاد، عملیات مولدسازی دارایی صورت بگیرد، اما میزان تحقق، «صفر» اعلام می‌شود. در سال ۹۹ همچنین مصوب شده بود معادل ۴۰هزار میلیارد تومان املاک مازاد به فروش رود اما فقط ۸۵۴ میلیارد و ۶۸۵ میلیون تومان یعنی معادل ۹/ ۱درصد هدف درآمدی، املاک مازاد فروخته شد. در سال ۱۴۰۰ نیز مطابق قانون بودجه مصوب کشور، مقرر شد ۱۵هزار میلیارد تومان از املاک مازاد دستگاهها فروخته شود اما دستگاهها فقط معادل ۱۵ میلیارد و ۸۷۱ میلیون و ۲۰۰هزار تومان، از املاک‌‌‌شان را حاضر شدند بفروشند؛ میزان تحقق هدف، معادل ۱/ ۰ درصد.
برای سال‌جاری نیز بیش از ۳۰هزار میلیارد تومان درآمدزایی در بودجه مصوب از محل فروش این املاک، پیش‌بینی شده است. همچنین در لایحه بودجه ۱۴۰۲، این رقم به ۹۹هزار میلیارد تومان افزایش پیدا کرده است. اکنون تحقق زیر ۲ درصدی «تکلیف دستگاهها به فروش املاک مازاد»، مشخص می‌کند «قفل این املاک ظاهرا با قانون که بالاترین اهرم اجرایی برای هدایت دستگاهها به انجام تکلیف مصوب است، باز نشده است».
قفل کجاست؟
به این ترتیب، آیا کاری که هیات ویژه برای این منظور می‌تواند صورت دهد، از قوانین هفت‌‌‌گانه یک دهه اخیر، اثرگذارتر و قدرتمندتر است؟
بررسی‌‌‌ها درباره این پرسش و پرسش ابتدایی مطرح‌شده نشان می‌دهد، دستگاهها احتمالا به همان اندازه که طی این سال‌ها بهانه‌‌‌های متعدد برای عرضه املاک بلااستفاده و غیرضروری خود تولید کردند تا «چسبندگی جذاب و پرمنفعت‌‌‌شان به زمین‌‌‌های بزرگ‌متراژ، مراکز تفریحی و اقامتی واقع در شمال و انواع ساختمان‌‌‌های اداری و مسکونی و تجاری را حفظ کنند»، باز هم تکرار خواهند کرد.
در آخرین نمونه، می‌توان به «نافرمانی برخی دستگاهها در اجرای فرمان رئیس‌‌‌جمهور در اواخر سال گذشته برای فروش ویلاها و مجتمع‌‌‌های اقامتی و تفریحی متعلق به دستگاهها در سه استان شمالی کشور» اشاره کرد. قفل فروش املاک مازاد و بلااستفاده دستگاهها یا همان سپر حفاظتی دستگاهها در برابر قوانین مرتبط با این منظور، در سه مورد اصلی خلاصه می‌شود. هزینه صفر «املاک بدون استفاده» برای دستگاهها از یکسو و افزایش ارزش چشمگیر این املاک در طول سال و متناسب با تورم ملکی فزاینده به‌خصوص در این دوره پنج‌ساله از سوی دیگر، یک «چاشنی کاری» برای اشتهای ملکی سیری‌ناپذیر دستگاهها فراهم کرده است.
در کنار این دو محرک «ملکاندوزی و انجمادزایی»، فضای کلی اقتصاد کشور که به‌دلیل «صرفه پایین فعالیت مولد و رشدساز در جهت توسعه اقتصادی در مقابل صرفه بالای فعالیت غیرمولد» وجود دارد، عمده حقوقی‌‌‌ها تمایلی به سبکسازی ملکی خود ندارند. البته، نگاهی به محتوای پروانه‌‌‌های ساختمانی در تهران و دیگر شهرهای بزرگ نشان می‌دهد، حقوقی‌‌‌ها یک پای اصلی درخواست جواز ساختمانی برای ابرساختمان‌‌‌های تجاری، اداری و حتی مسکونی هستند که بعضا به شکل مشارکت در ساخت، برای «باز هم کسب سود از محل بازار ملک»، بخشی از زمین‌‌‌های در اختیارشان را در مقاطعی، از حالت منجمد خارج می‌کنند. بانک‌ها نیز وزنه سنگین این حوزه به حساب می‌‌‌آیند.
ماشه فروش چیست؟
با مقاومت چندساله در فروش املاک مازاد و محرک‌‌‌های این چسبندگی، لازم است مسیر مشخصی برای سبکسازی ملکی دستگاهها طراحی شود. در حالت بهینه و مطلوب، لازم است «بازدهی سرمایه‌گذاری‌‌‌های مولد و توسعه‌‌‌ای نسبت به عایدی بازار ملک، تقویت شود که الان درست برعکس است». این کار از طریق اصلاح سیاست‌‌‌های اقتصادی، مهار محرک‌‌‌های انتظارات تورمی و همچنین بهبود محیط کسب‌وکار صورت خواهد گرفت. نتیجه این اصلاحات منجر به فروکش کردن عطش و موج خریدهای سرمایه‌‌‌ای ملک در بازار املاک ایران می‌شود که به تناسب آن، روند خیرهکننده افزایش ارزش بازاری زمین‌‌‌های متعلق به دستگاهها نیز متوقف یا بسیار کند خواهد شد. به این ترتیب، زمینه اولیه برای «انصراف از تداوم انجمادزایی املاک مازاد» به وجود خواهد آمد.
اما این همه، اقدامات لازم برای «انجمادزدایی» نیست. نگهداری زمین‌‌‌های خام توسط دستگاه‌‌‌های مختلف در تهران و شهرهای بزرگ، هیچ هزینه‌‌‌ای برای مالک ندارد. در شرایطی که بالای ۹۵درصد از ساخت‌وسازها در پایتخت، به‌واسطه تخریب ملک کلنگی (به دلیل نبود زمین خام) صورت می‌گیرد، نگه‌داشتن زمین بدون استفاده در شهر، جز تحریک بیشتر تورم ملکی، عایدی دیگری برای اقتصاد ندارد. ماشه عرضه این املاک، «واقعی‌‌‌سازی مالیات شهری» برای زمین‌‌‌های بلااستفاده و املاک منجمد است. بلااستفاده گذاشتن زمین و ساختمان در شهری که هزینه تامین خدمات شهری در آن، با کمبود اعتبارات و منابع سالم درآمدی مواجه است، برندگان بسیار معدودی دارد و انبوهی بازنده. برندگان این کارزار، ملاکان مالک این املاک منجمد هستند و بازندگان، شهروندان دچار به فقر مسکن و ناتوان از بهره‌‌‌برداری از خدمات بهینه سکونتی در شهر. واقعی‌‌‌سازی عوارض شهری سالانه مرتبط با املاک براساس درصد مشخصی از قیمت روز املاک، برای مالکان املاک بدون استفاده، می‌تواند این معادله را به «برد عمومی» تغییر دهد.
ارزش نجومی املاک مازاد
اخیرا توسط مقامات اقتصادی دولت اعلام شد، یک میلیون قطعه ملک دولتی با سند تک‌برگ وجود دارد که لازم است در قالب فروش املاک مازاد، تعیین‌تکلیف شود. در این میان، ۲۰هزار هکتار زمین متعلق به برخی دستگاهها در چهار منطقه اول تهران است. برآوردها از ارزش میانگین زمین در شمال پایتخت مشخص می‌کند، فقط همین ۲۰هزار هکتار، ارزشی معادل ۲۰هزار همت دارد که چند برابر رقم کل لایحه بودجه سال آینده کل کشور است.
فرصت املاک مازاد برای خانه‌‌‌اولی‌‌‌ها
املاک مازاد بر اساس مصوبه تازه، به املاکی گفته می‌شود که همه دستگاهها از بانک مرکزی گرفته تا وزارت نفت تا تک‌تک وزارتخانه‌‌‌ها، موسسات دولتی، شرکت‌ها و... مالک آنها هستند و چهار ویژگی دارد؛ ملک در راستای وظایف ذاتی دستگاه نیست، ملک دارای توجیه اقتصادی برای ادامه مالکیت دستگاه نیست، ملک بیش از یک‌سال راکد و بدون استفاده مانده است، ملک کاربری تجاری، مسکونی و اقامتی دارد. در این مصوبه، پنج روش برای «سبکسازی دستگاه از ملک مازاد» تعیین شده که شامل «فروش مزایده‌‌‌ای، اجاره بلندمدت، مشارکت در ساخت، تهاتر با طلب پیمانکار طرف قرارداد با دستگاه و عرضه ملک در بازار سرمایه از طریق صندوق‌های املاک و مستغلات و صندوق زمین و ساختمان» است. تجربه‌‌‌های ادوار گذشته نشان داده، روش مشارکت در ساخت، منجر به «خروج حقوقی‌‌‌ها از بازار ملک» نمی‌شود، بلکه اتفاقا برعکس، «ریشه ملاکی دستگاهها را ضخیم‌‌‌تر و عمیق‌‌‌تر خواهد کرد». به این ترتیب احتمال دارد، صاحبان املاک مازاد، در نهایت از این روش استقبال کنند تا باز هم «عملیات عرضه املاک بلااستفاده به جریان اقتصادی مولد» منحرف شود.
در مقطع کنونی که خانه‌‌‌اولی‌‌‌ها بیش از چهار سال است به‌خاطر امواج تورم بی‌‌‌سابقه مسکن، به بیرون بازار خرید خانه پرتاب شده‌‌‌اند و قدرت خریدشان در حد مترمربع نیز کفایت نمی‌کند، لازم است یک پل بین بازار ملک و بازار سرمایه برای «کمک تدریجی به توان اقتصادی فاقدین مسکن» برقرار شود. این پل، می‌تواند از «املاک مازاد» شکل بگیرد. دستگاهها چنانچه «شرایط محیطی و اقتصادی به سمتی تغییر و اصلاح کند که صرفه انجمادزدایی از انجمادزایی بیشتر شود»، می‌توانند این املاک بلااستفاده را در قالب صندوق‌های املاک و مستغلات یا زمین و ساختمان، به یونیت‌‌‌های سرمایه‌گذاری تبدیل کنند و افراد با هر میزان «نقدینگی»، با خرید این یونیت‌‌‌ها به سرمایه‌گذار توام بورسی و ملکی تبدیل شوند. درآمد حاصل از فروش املاک در بازار سرمایه، صرف تامین بودجه و پروژه‌‌‌های عمرانی و توسعه‌‌‌ای می‌شود و دارندگان یونیت‌‌‌ها با حفظ ارزش واقعی این نوع پس‌‌‌انداز ملکی-بورسی روبه‌رو می‌‌‌شوند. این مسیر دست‌‌‌کم مانع از «بی‌‌‌ارزش شدن پس‌‌‌انداز نقدی متقاضیان مسکن» در برابر تورم ملکی سالانه خواهد شد. ضمن آنکه، متقاضیان سرمایه‌گذاری ملکی که در حال حاضر در بازار مسکن حضور دارند نیز به بازار سرمایه راه پیدا می‌کنند و این املاک مازاد می‌تواند نیاز سرمایه‌‌‌ای آنها را تامین کند. در نتیجه، تقاضای خرید سرمایه‌‌‌ای در بازار مسکن، از این محل نیز کاهش پیدا خواهد کرد.
نگرانی درست شهرسازان
شهرسازان با مطالعه مصوبه مولدسازی داراییهای دولت و آیین‌نامه اجرایی آن، به بندی از مصوبه که «بر ارزش‌‌‌افزایی املاک مازاد با تغییر کاربری و افزایش تراکم» تاکید دارد، ایراد کارشناسی وارد کرده‌‌‌اند. «دنیای‌اقتصاد» به‌زودی در گزارشی جامع، ابعاد این موضوع و دغدغه مطرح را بررسی می‌کند.
- 15
- 5
