با وجود تصور اكثريت قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل چهل و چهارم قانون اساسي صرفا معطوف به خصوصي‌سازي شركت‌هاي دولتي نبوده و اين قانون به مسائل مهم‌تري از جمله گروه‌بندي فعاليت‌هاي اقتصادي براي مشخص كردن محدوده ورود دولت در زمينه مالكيت، سرمايه‌گذاري و مديريت به هر يك از گروه‌ها، رصد سرمايه‌گذاري‌هاي دولت از طريق سازمان توسعه‌اي، رعايت سقف سهامداري توسط نهادهاي عمومي غيردولتي، توانمندسازي بخش خصوصي و توسعه بخش تعاوني، افزايش عدالت اجتماعي از طريق توزيع سهام عدالت، ارتقاي كارايي و افزايش بهره‌وري در اقتصاد و تعريف شاخص‌هايي براي سنجش ميزان تحقق اهداف سياست‌هاي كلي اصل چهل و چهارم قانون اساسي و مفاد قانون پرداخته است.
مركز پژوهش‌هاي مجلس با اشاره به سال‌هاي ١٣٨٤ و ١٣٨٥ كه در آن سياست‌هاي كلي اصل ٤٤ ابلاغ شد، ادامه مي‌دهد: «بررسي و تحليل وضعيت فعلي حضور دولت در اقتصاد پس از سپري شدن حدود يك دهه از اجراي اين قانون، در قياس با زمان قبل از اجراي قانون ياده شده، نشان مي‌دهد اقدامات صورت گرفته در اين سال‌ها منجر به كاهش نقش و تحديد اندازه دولت در اقتصاد نشده و شرايط را براي تحقق رشد و توسعه اقتصادي مناسب و پايدار مهيا نكرده است. براساس آمارها از مجموع واگذاريهاي صورت گرفته در اين سال‌ها، سهم بخش خصوصي تنها حدود ١٣ درصد بوده كه عمدتا ناشي از فقدان بخش خصوصي توانمند و فضاي رقابتي نامناسب بوده است. »
محورهاي اصل ٤٤
بر مبناي سياست‌هاي كلي اصل ٤٤ بايد در گروه‌بندي فعاليت‌هاي اقتصادي شركت‌هاي دولتي تغييراتي ايجاد مي‌شد. تغييرات ناشي از اين مصوبات شامل انتقال ٧١ شركت از گروه دو به گروه سه، ٣٧ شركت از گروه يك به گروه سه و هشت شركت از گروه يك به گروه دو است. اين گروه‌بندي‌ها بر مبناي ماده دو سياست‌هاي كلي اصل ٤٤ شكل گرفته است. گروه سه به فعاليت‌هاي محرمانه، نظامي، بانك مركزي و... مرتبط است كه تغيير مالكيت در اين بخش بايد به تاييد فرماندهي كل نيروهاي مسلح برسد. گروه دو شامل گروه‌هايي است كه به عنوان فعاليت‌هاي اصلي براي خصوصي‌سازي شناخته مي‌شوند و گروه اول نيز شامل همه فعاليت‌هاي اقتصادي مي‌شود كه جزو گروه دو و سه نيست.
علاوه بر اين هنوز مشخص نيست عملكرد سازمان‌هاي توسعه‌اي تاكنون چگونه بوده و اين سازمان‌ها هيچ اطلاعاتي را تاكنون منتشر نكرده‌اند. در رابطه با رعايت سقف سهامداري بانك‌هاي غيردولتي و موسسات مالي و اعتباري و سقف تملك سهام آنها، ضروري است با توجه به ساختار اقتصاد ايران اصلاحاتي در قانون به منظور افزايش سقف‌هاي تملك سهام توسط اشخاص حقوقي و حقيقي اعمال شود. شايان ذكر است كه اين امر در طرح بانكداري جمهوري اسلامي ايران كه در مجلس در حال بررسي است، لحاظ شد.
در رابطه با سقف سهامدار و ميزان مجاز سهام در موسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي، شوراي رقابت با انجام مكاتبات گوناگون اقدام به دريافت چهار نوبت گزارش شش ماهه از ٦٣ شخص حقوقي مشمول بند «١» ماده ٦ كرده است. ٣٠ نهاد و سازمان كه از نظر مركز ملي رقابت مشمول ارايه اطلاعات بوده‌اند از ارسال گزارش‌هاي مذكور خودداري كرده‌اند كه شامل كليه بنيادهاي تعاون نيروهاي نظامي و انتظامي و صندوق‌هاي بازنشستگي متعلق به آنها، برخي از شهرداري‌ها، كميته امداد، سازمان تبليغات اسلامي، بنياد شهيد و برخي نهادهاي ديگر است.
با وجود آنكه سند توسعه بخش تعاون موضوع بند «الف» ماده ٩ قانون، هنوز اجرايي نشده و كماكان در خصوص سهم بخش تعاون از اقتصاد ايران، آمار و اطلاعات دقيقي در دسترس نيست. در آخرين گزارش اتاق تعاون ايران به كميسيون ويژه حمايت از توليد و نظارت بر اجراي سياست‌هاي كلي اصلي ٤٤، سهم واقعي توليد ناخالص بخش تعاون در اقتصاد براساس آخرين مطالعات مركز آمار در سال ١٩٥ معادل ٣/٨ درصد اعلام شد. در زمينه سهام عدالت نيز با وجود اقدامات به عمل آمده توسط دولت يازدهم در جهت ساماندهي اين سهام، كماكان اين طرح در مسائلي همچون نحوه اعمال حقوق مالكانه مشمولين و مسائل متعدد ديگر همچنان با ابهامات بسيار زيادي رو به‌رو است.
متاسفانه از زمان تصويب قانون تا به امروز، مصوبه سازماندهي فعاليت‌هاي فرهنگي- تبليغاتي براي اجراي سياست‌هاي كلي اصل ٤٤ قانون اساسي مورد توجه قرار نگرفته است و اطلاعاتي از نحوه اجراي آن منتشر نشده است. از بين دستگاه‌هاي متولي براي محاسبه شاخص‌هاي موضوع بند ٥ ماده ٤٢ قانون ياد شده نيز تنها سازمان خصوصي‌سازي و بانك مركزي مبادرت به ارايه گزارش لازم در سال گذشته كرده‌اند و ساير دستگاه‌ها گزارشي ارايه نكرده‌اند.
در سال ١٣٩٣ سازمان خصوصي‌سازي طي گزارشي عملكرد ٥٤ شركت كه حداقل سه سال از زمان واگذاري آنها به بخش خصوصي سپري شده كه نتيجه اين بررسي افزايش بهره وري را در اكثر اين شركت‌ها نشان مي‌دهد. اتاق بازرگاني ايران در نقد اين گزارش سازمان خصوصي اعلام كرد كه انتخاب بنگاه‌هاي مورد مطالعه توسط سازمان خصوصي‌سازي كه ذي‌نفع است، درست نبوده و اين قبيل تحقيقات بايد توسط نهادهاي مستقل (بطور مثال دانشگاه‌ها) انجام شود.
واگذاريهاي ترجيحي و تدريجي؛ ٥ درصد
براساس مصوبات هيات واگذاري در سال‌هاي ١٣٩٢ تا ١٣٩٥ جمعا معادل ٨٨٧ بنگاه دولتي توسط هيات مذكور در فهرست واگذاري‌ها قرار گرفت ولي لزوما همه آنها واگذار نشدند. در دوره مورد اشاره شركت‌هاي مشمول واگذاري به ترتيب ٣/٤٨، ٤/١١، و٣/٤٠ درصد در بازارهاي بورس، فرابورس و به صورت مزايده واگذار شده‌اند. همچنين ٩٥ درصد از واگذاري‌ها به صورت بلوكي بوده و حجم واگذاريهاي تدريجي و ترجيحي كمتر از ٥ درصد گزارش شده است. در ضمن واگذاريهاي گروه يك و گروه ماده دو قانون به ترتيب براي ٨/٣٤ درصد و ٢/٦٥ درصد بوده است.
تشابه گزارش‌هاي شش ماهه دوم سال ١٣٩٤ و شش ماهه اول سال ١٣٩٥ وزارت اقتصاد تشابه بسيار زياد در عملكردهاي ارايه شده از سوي دستگاه‌هاي اجرايي را نشان مي‌دهد. همين مساله شائبه عدم فعاليت مجدانه در راستاي اجراي قانون و برخورد صرف اداري براي تهيه اين گزارش‌ها را به ذهن متبادر مي‌سازد. در گزارش دبيرخانه مجمع تشخيص مصلحت نظام اعلام شده است كه تصوير جامعي از عملكرد دستگاه‌هاي متولي و ارزيابي دقيق از ميزان تحقق اهداف سياست‌هاي كلي اصل ٤٤ در دست نيست و بايد تدبيري در اين خصوص انديشيده شود. سازمان بازرسي كل كشور نيز در بخشي از گزارش خود ضمن ارايه و تحليل عملكرد چهار ساله اخير سازمان خصوصي توصيه كرد: «وزارت امور اقتصاد و سازمان برنامه و بودجه در هنگام تدوين لوايح بودجه سالانه، از نگاه درآمدزايي به امر خصوصي‌سازي پرهيز كند.»
كاستي‌ها پس از يك دهه
از يكسو دولت به عدم ورود به عرصه يكسري از فعاليت‌هاي اقتصادي كه در قانون بر آنها تاكيد شده، پايبند نبوده و از طرف مقابل از طبق سازمان‌هاي توسعه‌اي ولو با مجوز قانونگذار، مبادرت به ورود بي‌برنامه به اين عرصه كرده است. عدم اختصاص منابع كافي به بازسازي بنگاه‌ها قبل از واگذاري، عدم پايبندي برخي دستگاه‌ها به انجام تكاليف قانوني، ابهام مواد قانوني در زمينه اخذ اطلاعات سهامداري موسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي، بانك‌هاي غيردولتي، نگاه درآمدي دولت به واگذاري‌ها، رد ديون دولت از طريق واگذاري سهام، عدم اجراي برخي مواد قانوني و تكاليف به جا مانده، نبود نظارت پس از واگذاري به دليل كاستي‌هاي قانون و بلاتكليفي سهامداري مشمولين سهام عدالت و اعمال مديريت دولتي بر شركت‌هاي سرمايه‌پذير از جمله مسائلي است كه اجراي قانون سياست‌هاي اجرايي اصل ٤٤ را با مشكل مواجه ساخته و موجب عدم اجراي موفقيت‌‌آميز آن شده است.
- 9
- 2
