به تازگی بانک مرکزی جداول گزیده آمارهای مربوط به آذر ماه ۱۳۹۶ را منتشر نموده است. مطابق با آمار، تراز عملیاتی در نه ماهه نخست سال جاری با رشدی ۳۵,۶ درصدی نسبت به مدت مشابه سال گذشته و منفی‌تر شدن نسبت به آنچه برای نه ماهه مصوب شده بود (منفی ۶۰.۲ هزار میلیارد تومان) به منفی ۷۲.۵ هزار میلیارد تومان رسیده است. بودجه عمومی دولت با چالش‌های عمده‌ای مواجه است که مهمترین آن، روند فزاینده کسری تراز عملیاتی و سرمایه‌ای، ناپایداری بودجه عمومی و تنگنای مالی دولت است که از دو مجرای افزایش مخارج دولت و ناپایداری درآمدهای عمومی ناشی می‌شوند که ناپایداری درآمدهای عمومی نیز به دلیل تحقق پیدا نکردن درآمدهای مالیاتی یا نوسان قیمت نفت به‌وجود می‌آید. با وجود نبود سیستم یکپارچه شناسایی و تحقق درآمدهای مالیاتی از یک سو و افت و خیزهای نفتی، تراز عملیاتی منفی بودجه، فزاینده‌تر می‌شود. در سال ۹۵ تراز عملیاتی و سرمایه‌ای دولت در حدود ۲۹ هزار میلیارد تومان بود که در ۹ ماهه امسال این عدد به منفی ۷۲.۵ هزار میلیارد تومان رسید.
تراز سوم بودجه
احتمال کسری بودجه در هر کشوری وجود دارد. نظام بودجه‌ریزی کشور از سال ۱۳۸۱ تغییرات زیادی پیدا کرده و از همین حیث با مفهوم کسری بودجه نیز خداحافظی شده و این مفهوم جای خود را به ترازهای بودجه داده است. به بیان دیگر تا قبل از سال ۱۳۸۱ بر اساس نظام سنتی بودجه‌ریزی، بودجه کل منابع و مصارف را برآورد می‌کردند و از تفریق آنان کسری بودجه را به دست می‌آوردند. یعنی ما بر اساس منابع و مصارفی که داشتیم کسری بودجه را مورد محاسبه قرار می‌دادیم.
حال به روش‌های مختلف می‌توانستیم این کسری بودجه را تامین کنیم. یا ممکن بود از بانک مرکزی استقراض کنیم یا اینکه به فروش اوراق مشارکت روی آوریم یا اینکه با استفاده از راه‌های مشابه تدابیری بیندیشیم که کسری بودجه خود را برطرف کنیم. این نظام بودجه‌ریزی تا پیش از سال ۱۳۸۱ در جریان بود و قبل از اینکه نظام جدید را دنبال کنیم بودجه‌های سالانه بر این اساس تدوین می‌شد. اما از آن به بعد صندوق بین‌المللی پول نظام جدید بودجه‌ریزی را به کشورهای عضو پیشنهاد داد که نظام بودجه‌ریزی‌مان پس از آن عملا مفهومی به نام کسری بودجه ندارد و جای خودش را به تراز عملیاتی مثبت یا منفی داده است. از سال ۱۳۸۱ که نظام بودجه‌ریزی جدید جایگزین نظام بودجه‌ریزی قدیم شد، بودجه با سه تراز عملیاتی، سرمایه‌ای و مالی بسته می‌شود. در تراز عملیاتی، تفاوت بین هزینه‌های جاری و مجموع درآمدهای حاصل از مالیات‌ها و سایر درآمدها نظیر انحصار، مالکیت‌های دولت و خدمات فروش کالا به‌دست می‌آید. درآمدهای نفتی در این گروه جای نمی‌گیرند به بیان دیگر درآمدهای نفتی در ردیف واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای می‌آید. بودجه عمرانی نیز در تملک دارایی سرمایه‌ای ذکر می‌شود. اما در سال‌های اخیر، تراز سوم بودجه اهمیت بیشتری دارد چرا که با این تزار، دولت‌ها کسری‌هایشان را جبران می‌کنند. تراز سوم در نظام بودجه‌ریزی، تراز دارایی‌های مالی است. این تراز شامل فروش اوراق مشارکت، سهام دولتی، خصوصی‌سازی یا واگذاری شرکت‌‌های دولتی و استقراض از بانک جهانی است.
معمولا برای جبران کسری بودجه دولت‌ها باید اقدام به واگذاری دارایی‌های مالی در ابعاد گسترده‌ای کرد. در سال ۱۳۹۵ نزدیک به ۵۴ هزار میلیارد تومان اوراق مالی اسلامی از سوی دولت به‌منظور جبران کسری بودجه واگذار شد. این میزان واگذاری دارایی‌های مالی نسبت به سال‌های گذشته رشد بسیار معنی‌داری دارد. فروش اوراق مالی اسلامی از سوی دولت در سال‌های ۱۳۹۳ و ۱۳۹۴ به ترتیب برابر با یک هزار میلیارد و ۱۱هزار میلیارد تومان بود. البته در بودجه سال ۹۷ با تعیین سقفی که از سوی نمایندگان تعیین شد، دولت موظف است ۳۰ هزار میلیارد اوراق مالی به فروش برساند که نسبت به سال گذشته (۴۴هزار میلیارد) بسیار کمتر بود.
برای بررسی تراز عملیاتی منفی، لازم است میزان درآمد و پرداخت‌های جاری مقایسه شود. گزارش‌های بانک مرکزی نشان می‌دهد در ۹ ماهه نخست سال جاری، میزان درآمدهای مالیاتی ۶۸,۳ هزار میلیارد تومان بوده است. این رقم نسبت به عملکرد پارسال در مقطع مشابه بهتر بوده است. سایر درآمدها نیز ۲۶.۹ هزار میلیارد تومان بوده است. در مجموع کل درآمدهای حاصل از درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدها ۹۵.۳هزار میلیارد تومان بوده است. در مقابل در این ۹ ماهه پرداخت‌های هزینه‌ای یا همان هزینه‌های جاری حدود ۱۶۳.۵ هزار میلیارد تومان بوده است.
از تفاوت میزان درآمدها با مجموع پرداخت‌های هزینه‌ای (جاری) و تنخواه‌گردان اعتبارات هزینه‌ای، تراز عملیاتی به دست می‌آید. تراز عملیاتی در ۹ ماهه نخست سال جاری منفی ۷۲,۵ هزار میلیارد تومان بوده است. این میزان نسبت به مصوب ۹ماهه سال ۹۶ که مبلغ منفی ۶۰.۲ هزار میلیارد تومان بوده است و همچنین نسبت به تراز عملیاتی ۹ ماهه نخست سال گذشته منفی‌تر شده است و رشد ۳۵.۶ درصدی داشته است. به بیان دیگر، اگر ما درآمدهای نفتی نداشتیم، درآمدهای حاصل از مالیات جوابگوی هزینه‌های جاری و تنخواه گردان- اعتبارات هزینه‌ای نبود.
اما با توجه به شرایط اقتصادی کشور در مقطع کنونی تراز عملیاتی منفی نگران کننده است؟ پرسش فوق را دو کارشناس اقتصادی پاسخ دادند.
کسری بودجه، غیر طبیعی نیست
مهدی تقوی، کارشناس اقتصادی معتقد است کسری بودجه در تمام دولت‌ها اتفاق می‌افتد و چیز عجیبی نیست. تقوی گفت: «بودجه سند دخل و خرج سالیانه یک کشور است. هزینه‌ها و درآمدهایی در آن نوشته می‌شود که ممکن است برخی‌شان تحقق نیابد و کشور دچار کسری شود. با توجه به نوع درآمدهای کشور که وابستگی به نفت دارد، احتمال کسری بودجه با توجه به نوسانات قیمت نفت وجود دارد». این کارشناس بودجه در ادامه افزود: «دولت‌ها قدری از کسری بودجه را پیش‌بینی می‌کنند و به طرقی سعی در رفع آن دارند. ولی زمانی باید نگران کسری بودجه شد که دولت‌ها به کمک بانک مرکزی سعی در پوشش کسری بودجه داشته باشند. این اقدام علاوه بر تورم‌‌زا بودن، بدهی‌های دولت به بانک مرکزی را نیز افزایش می‌دهد». تقوی معتقد است برخی اظهار نظرات اخیر در خصوص بودجه تند بوده و مسیر اصلی تصویب را با چالش مواجه کرده، او ادامه داد: «صحبت‌های اخیر در خصوص بودجه، مشخص می‌کند که برخی نمایندگان، دانش اقتصادی کافی ندارند.با توجه به شرایط فعلی اقتصاد کشور، بودجه متعادلی بدون کسری نمی‌توان تدوین کرد». تقوی در خصوص اقدامات اخیر دولت برای انتشار اوراق مالی گفت: «دولت در سال‌های اخیر به جای قرض از بانک مرکزی، اوراق مشارکت پخش می‌کند. که البته چاره دیگری ندارد. از طرفی دولت درگیر تنگناهای مالی است و از طرف دیگر نمی‌تواند منابع مالی بیشتری برای خود تعریف کند، پس نمی‌توان ادعا کرد که دولت می‌بایست کسری کمتری داشته باشد».
نگران کسری بودجه نیستم، نگران دوری بودجه از برنامه توسعه هستم
آلبرت بغزیان ، کارشناس اقتصاد و استاد دانشگاه تهران نیز معتقد است کسری بودجه به خودی خود، بد و نگران کننده نیست. بغزیان گفت: «صحبت‌های زیادی مبنی بر کسری بودجه و تراز عملیاتی منفی بودجه می‌شود، البته به‌شخصه نگران کسری بودجه نیستم. چرا که در سال‌های اخیر با توجه به شرایط اقتصاد کشور، کسری بودجه به نوعی نشان دهنده بیرون آمدن از شرایط رشد منفی و رکود بود چرا که نشان می‌داد پول‌های تزریق شده به اقتصاد کشور بیشتر شده و دولت تلاش می‌کند از این مسیر، واحدهای تولیدی را سرپا کند. به بیان دیگر شرایط اقتصاد کشور در سال‌های اخیر ایجاب می‌کرد که دولت برای خارج کردن اقتصاد از ورطه بحرانی، دست به تزریق سرمایه بزند که منجر به کسری بودجه شود».
بغزیان در خصوص کسری نگران کننده گفت: «کسری بودجه زمانی نگران کننده می‌شود که در جای خود هزینه نشود. مثلا مبلغی برای اتمام پروژه‌های نیمه‌تمام در نظر نگیریم به بیان دیگر پولی تزریق شود ولی رشدی به همراه نداشته باشد و صرفا برای رتق‌و‌فتق امور جاری باشد».
استاد دانشگاه در خصوص گمانه زنی‌های پیرامون بودجه گفت: «نگرانی‌هایی که در خصوص کسری بودجه می‌شود، بیشتر ناظر بر وفاداری دولت‌ها به بودجه است. ولی باید این نکته را نیز مدنظر قرار داد که افت و خیزهای اقتصادی در سال‌های اخیر آنقدر زیاد بود که دولت‌ها نمی‌توانند تمام موارد بودجه را اجرا کنند از طرف دیگر مفاد بودجه نیز کامل تحقق نمی‌یابد. در واقع دولت‌ها اقتضایی عمل می‌کنند». او در خصوص پایبندی دولت‌ها به بودجه نیز گفت: «بودجه در راستای برنامه‌های توسعه نیست. هیچ دولتی به بودجه به عنوان ۲۰درصد برنامه توسعه نگاه نمی‌کند و هیچ دولتی نیز خودش را پایبند برنامه‌های دولت قبل نمی‌کند. برنامه توسعه‌ای که در دولت‌های قبل نوشته شده‌اند، توسط دولت‌های بعد اجرا نمی‌شوند». بغزیان در ادامه گفت: «متاسفانه نوع نگاه به بودجه بیشتر بر مبنای اشتغالزایی و رفع فقر و ایجاد رشد است در حالی که باید بودجه، رفاه ایجاد کند. در سایه تامین رفاه، به رشد و اشتغال نیز می‌رسیم». وی در خصوص اظهارات نمایندگان مجلس پیرامون کسری بودجه گفت: «نمایندگان به دنبال سهم بخش خود از بودجه هستند. متاسفانه نگاه بخشی در برخی نمایندگان وجود دارد. دولت هم در وسط کشمکش نمایندگان گیر افتاده و باید حواسش را برای سال‌های بعد جمع کند که بودجه به سمت سیاسی شدن نرود». این کارشناس اقتصادی در پایان گفت: «در بودجه ردپای اهداف برنامه توسعه نیست. از طرف دیگر اهداف تعیین شده مانند اشتغالزایی و ثبات نیز دقیقا مشخص نیستند که از چه کانالی قرار است اثرات خود را بگذارند. نهادهای ناظر بر بودجه باید در طی سال وظیفه نظارتی برحسن انجام بودجه را ایفا کنند نه در آخر سال صرفا گزارشی را تحویل دهند».
فشرده سخن
کسری بودجه برای اقتصادهای وابسته به ثروت‌های طبیعی، جزو لاینفک بودجه است. نوسانات قیمت نفت، نبود مکانیزم مشخص برای شناسایی و تحقق مالیات‌ها، تنش‌های سیاسی و منطقه‌ای، باعث افت و خیزهایی در پیش بینی‌های درآمد یا هزینه‌ای بودجه می‌شود. اما از طرفی با توجه به رکود اقتصادی نمی‌توان انتظار بالا بردن مالیات‌ها را داشت چرا که در این‌صورت منابعی را که باید در اختیار افراد و بخش خصوصی باشد و برای سرمایه‌گذاری مصرف شود، از آنها گرفته و صرف هزینه‌هایی می‌شود که ضرورتا نباید وجود داشته باشند و علاوه بر بزرگ کردن بخش غیرمولد اقتصاد، به نارضایتی عمومی نیز اضافه می‌شود. پس بهترین راه از نظر دولت‌ها، انتشار اوراق قرضه است. اما در این مورد نیز باید احتیاط دولت‌ها بیشترشود چرا در زمان سر رسید اوراق، بدهی‌های دولت باید تسویه شود و ممکن است با تلی از بدهی‌هایی روبه‌رو شوند که راه گریزی هم ندارد، برای جلوگیری از هر گونه بحران بدهی احتمالی، دولت باید هزینه‌های جاری‌اش را کم کند و کوچک‌تر شود و بخش عمده‌ای از بودجه عمرانی را به بخش خصوصی وا گذارد.
آویده علم جمیلی
- 9
- 6
