درس های یک رای

دیپلماسی ایرانی، آخرین روز کاری «مجمع عمومی سازمان ملل متحد» در سال ۲۰۱۷ میلادی حاشیه ای پر دامنه برای «جمهوری اسلامی ایران» رقم زد. در ۲۴ دسامبر، نمایندگان ۱۲۲ دولت در جلسه عمومی مجمع عمومی به قطعنامه ای در ارتباط با «وضعیت حقوق بشر در میانمار» (برمه) رای مثبت دادند که در آن با خاطر نشان ساختن نگرانی عمیق نسبت به نقض مستمر حقوق بشر مسلمانان «روهینگیا» در ایالت «راخین»، از دولت میانمار درخواست کردند با متوقف ساختن عملیات های نظامی که به نقض «نظام مند» و سیستماتیک حقوق بشر جامعه روهینگیا و دیگر اقلیت ها انجامیده است، مسوولیت مرتکبان و ناقضان دولتی و غیر دولتی را با انجام تحقیقات شفاف و مستقل تضمین کند. در این قطعنامه، همچنین از «دبیرکل» سازمان ملل درخواست شده است که نماینده ویژه ای در ارتباط با میانمار تعیین کند. در مقابل اکثریت دولت های رای دهنده به این قطعنامه که ایالات متحده و اسرائیل نیز در عداد آنها بودند، ۱۰ دولت از جمله روسیه، سوریه، چین و زیمباوه با رای منفی خود به مخالفت با آن برخاستند و ۲۴ دولت مانند هند نیز رای ممتنع دادند. در این میان جمهوری اسلامی ایران و چند دولت دیگر مانند ترکمنستان در رای گیری شرکت نکرده و له یا علیه قطعنامه رایی ثبت نکردند. اما در این میان، عدم اقدام ایران غیر منتظره بود و در داخل کشور ابهامات و نقدهایی برانگیخت. «حمایت بی دریغ از مستضعفان جهان» اصل تعریف شده از سوی «قانون اساسی» ایران است که سیاست خارجی کشور بر مبنای آن می بایست تنظیم شود.

مورد ظلم واقع شدن اقلیت مسلمان در میانمار و واکنش های بیانی پیشین ایران، این انتظار را رقم زده بود که از این فرصت بین المللی در راستای حمایت از قربانیان مسلمان روهینگیای استفاده شود؛ فرصتی که با عدم اقدام ایران فوت شده بود. همین خلاف انتظار در آمدن غیبت نام ایران در میان موافقان این قطعنامه، نقدها و گمانه زنی هایی رقم زد که موجب ارایه توضیح از سوی دفتر نمایندگی ایران در نیویورک شد.

پیش نویس قطعنامه ۲۴ دسامبر مجمع عمومی ملل متحد، در نیمه نوامبر از سوی «کمیته سوم» مجمع عمومی به تصویب رسیده بود. در آن زمان البته در برابر ۱۰ دولت مخالف، ۱۳۵ دولت رای موافق داده بودند که حکایتگر افزایش تعداد غایبان در رای گیری در جلسه ماه دسامبر مجمع عمومی بوده است. به عنوان نمونه دولت گامبیا در ماه نوامبر رای موافق خود را نسبت به پیشنویس قطعنامه ثبت کرده بود، لیکن در رای گیری جلسه عمومی نسبت به قطعنامه شرکت نکرد. کمیته سوم مجمع عمومی سازمان ملل یکی از کمیته های شش گانه مجمع است که «کمیته اجتماعی، بشردوستانه و فرهنگی» است. با این حال و علی رغم غایب بودن این موضوع از عنوانش، عمده دستورکارهای این کمیته موضوعات حقوق بشری است تا آن میزان که گزارش ها سالانه «شورای حقوق بشر» سازمان ملل نیز به این کمیته ارسال شده و مورد بررسی واقع می شود.

همزمان با نشست های سالانه مجمع عمومی، کمیته سوم که متشکل از نمایندگان تمام دولت های عضو سازمان ملل است، در اکتبر و نوامبر هر سال تشکیل جلسه می دهد و پس از تصویب پیش نویس قطعنامه های پیشنهادی، در قالب یک گزارش آن ها را جهت تایید و تصویب نهایی به مجمع عمومی ارسال می کند.

بررسی وضعیت حقوق بشر میانمار از سالیان دور و دراز در دستور کار کمیته سوم بوده است و تنها در سال ۲۰۱۶ میلادی بود که کمیته سوم تصمیم گرفت به دلیل تغییرات داخلی در میانمار و بهبود اوضاع حقوق بشر در این کشور، قطعنامه ای صادر نکند. اما در «هفتاد و دومین نشست» کمیته سوم، مساله مسلمانان میانمار به طور اختصاصی موضوع قطعنامه کمیته سوم گردید. پیشنویس قطعنامه از سوی عربستان سعودی به نمایندگی از «سازمان همکاری های اسلامی» ارائه شده بود.

در نشست منتهی به تصویب پیش نویس قطعنامه در ۱۶ نوامبر، میان نمایندگان ایران و عربستان مجادله ای لفظی درگرفت. ایران مشورت خواهی با عربستان را به مشورت خواهی با فرشته مرگ درباره زندگی تشبیه کرده بود و عربستان ایران را به کانون بی ثباتی جهان. ایران در آن نشست نیز در رای گیری نسبت به قطعنامه پیش نهادی شرکت نکرد. نماینده ایران در نشست، در یک «بیانیه عمومی» از دلیل عدم مشارکت در رای دهی به پیش نویس قطعنامه حمایتی از مسلمانان میانمار پرده برداشت. دلیلی که با رسانه ای شدن غیبت ایران از رای گیری نسبت به قطعنامه اصلی در مجمع عمومی، از سوی دفتر نمایندگی ایران برای ایضاح افکار عمومی تکرار شد. در بیانیه ایران آمده بود که سوء استفاده مکرر از کمیته سوم برای مقاصد سیاسی غیر سازنده بوده و موجب شده است که ایران در فرایند رای دهی نسبت به قطعنامه شرکت نکند؛ اما همزمان تاکید شده بود که ایران جرایم علیه مسلمانان میانمار را نادیده نمی گیرد. ایران در این استدلال البته تنها نبود و معدود دولت های دیگری نیز با آن هم رای و هم داستان بودند. دولت روسیه نیز عنوان داشت که قطعنامه های «کشور محور» به یک گفت و گوی سازنده نمی انجامد و بنابراین روسیه با آنها مخالف است. سنگاپور هم که نسبت به پیش نویس قطعنامه میانمار، رای ممتنع داده بود تاکید داشت که همواره با قطعنامه های کشوری مخالف بوده و هست چرا که این قطعنامه ها بیشتر تابع ملاحظات سیاسی هستند تا حقوق بشری.  

کمیته سوم دو نوع قطعنامه صادر می کند. اول قطعنامه های «موضوعی» که در حوزه های مختلف حقوق بشر و به صورت کلی و انتزاعی صادر می شوند مانند حقوق کودکان و حق تعیین سرنوشت؛ و دوم قطعنامه های کشوری که دایر مدار وضعیت حقوق بشر در یک کشور خاص است. قطعنامه های کشور محور از دهه ۸۰ میلادی از سوی کمیته سوم صادر شده اند و برای سالیان متمادی ایران، کره شمالی، سوریه و میانمار چهار کشوری بوده اند که به صورت سالانه مورد بررسی حقوق بشری توسط کمیته سوم واقع شده اند.

رویکرد ایران نسبت به قطعنامه های کشور محور از ابتدا مبتنی بر مخالفت بوده و همواره بر پای تمام قطعنامه های کشوری صادره از سوی کمیته سوم فارغ از محتوا و مفاد آن ها رای منفی نهاده است. به بیان دیگر رویکرد ایران نسبت به قطعنامه های کشوری، رویکرد قالبی و غیر مفادی بوده است. ایران با به رسمیت نشناختن مکانیسم قطعنامه های کشوری به دلیل سیاست زدگی آن ها، هر قطعنامه ای که در این قالب و فرم صادر شده را مردود اعلام کرده است. بنابراین عدم اقدام ایران در مورد قطعنامه میانمار، در واقع خلاف عادت مالوف جمهوری اسلامی ایران بوده است. جمهوری اسلامی برای نخستین بار با عطف توجه به محتوا و درون مایه قطعنامه، برای آنکه نشان دهد با موضوع آن مخالف نیست جای رای مخالف، گزینه عدم اقدام و عدم رای دهی را برگزید. در مقابل این روی آورد، رویکرد ایران نسبت به قطعنامه های موضوعی و غیر کشوری کمیته سوم، رویکردی مفادی بوده و در موارد پرشماری جمهوری اسلامی به قطعنامه های موضوعی کمیته سوم رای مثبت داده است. بنابراین نقدی که برخی نسبت به عدم سازواری میان رای های مثبت ایران و عدم رای دادن به قطعنامه میانمار مطرح کردند فاقد مبنا و دقت بوده است. به عنوان نمونه رای مثبت ایران به قطعنامه کمیته سوم در حمایت از حق تعیین سرنوشت مردم فلسطین در سال ۲۰۰۷ میلادی رای به یک قطعنامه موضوعی بوده است و نه کشوری.

علی رغم سازگاری در موضع ایران نسبت به قطعنامه های کشوری و رویکرد تبعیضی آن نسبت به قطعنامه میانمار با تغییر رای منفی به عدم رای دهی که خود اقدامی بیانی و نمادین بوده است، عدم رای دهی ایران محل نقد نگارنده بود. در نقد این رویکرد هنوز نگارش نقدم به اتمام نرسیده بود که خبر آمد سخنگوی وزارت امور خارجه از تغییر عدم رای ایران به رای موافق خبر داده و اعلام داشته است که همراهی و موافقت ایران با قطعنامه میانمار رسما در دبیرخانه سازمان ملل ثبت شده است. این تغییر موضع ایران در یک بازه زمانی کوتاه که خارق عادت آن بوده است بیش از هرچیز مرهون رسانه ای شدن عدم رای دهی ایران و واکنش و مطالبه گری افکار عمومی به خصوص در فضای مجازی است. آفتاب افکنده شدن بر سیاست خارجه ایران و در معرض نقد و نظر قرار دادن آن بی شک به ارتقای این حوزه خواهد انجامید. لزوم تقویت و توسعه شفافیت و گشودن باب گفت و گو درباره سیاست خارجه ایران مهمترین درس رخداد تامل برانگیز اخیر است.

اما باید توجه داشت که عدم رای دهی اولیه ایران برساخته و برخاسته از یک بینش در مواجه با مکانیسم ها و ظرفیت های بین المللی است که عدم تغییر آن می تواند این تغییر موضع مطلوب اخیر را تنها قضیه ای واحده و استثنایی بر یک قاعده کند یعنی مخالفت و یا به رسمیت نشناختن و عدم همراهی با مکانیسم هایی که می توانند علیه منافع ایران نیز مورد استفاده واقع شوند. در واقع ایران در اقبال یا ادبار به بسیاری از ظرفیت های بین المللی رویکردی قالبی و شکلی دارد تا محتوایی. قطعنامه های کشوری کمیته سوم تاکنون جمهوری اسلامی ایران را هدف هجمه قرار داده اند. بر همین اساس، ایران از اساس با قطعنامه های کشوری که مکانیسمی است که، بنابر برخی تفسیرها، در اختیار کمیته سوم قرار دارد مخالفت دارد. لذا در مورد نادری هم که این مکانیسم در راستای منافع و اهداف ایران جهت گیری می شود چاره ای ندارد جز رای ندادن و عدم اقدام علی رغم میل باطنی خود. اما این رویکرد قالبی نیازمند تغییر به یک راهبرد محتوایی است. اقبال و ادبار به مکانیسم ها و ظرفیت های بین المللی نمی بایست به صورت صفر و صد باشد بلکه یک ارزیابی موردی و قاعده محور مورد نیاز است.

کمیته سوم، شورای حقوق بشر و یا دیگر مکانیسم ها و مجامع بین المللی ابزارهایی هستند که می توانند در راستای مناقع ایران به کار بسته شوند و یا علیه آن ها. رویکرد ایران به محصولات و خروجی های این ابزارها می بایست بر اساس محتوای آن ها باشد. اگر تصمیم و اقدامی موافق با سیاست های کلی است می بایست مورد اقبال و ابرام واقع شود.

جنگ حقوقی که نگارنده همواره نسبت به انفعال ایران در آن نقد داشته به همین معناست؛ استفاده از ابزارها و ظرفیت های حقوق بین الملل برای تامین منافع و اهداف موجود. موضع ایران نسبت به جرایم بین المللی در دکترین سیاست خارجی ایران می بایست به دقت و صراحت تبیین شود. اگر حمایت از مستضعفان و قربانیان جرایم بین المللی داخل در سیاست های کلان ایران در سیاست خارجه است، می بایست به لوازم آن نیز پایبند بود. سیاست خارجه ما در حوزه جرایم بین المللی می بایست قاعده محور شود. هرکجا جنایتی است ایران در خط مقدم حمایت حقوقی از قربانیان آن می بایست باشد. بر پای قطعنامه ای نیز که در این راستا و مطابق با این قاعده و اصل است جز رای موافق نمی بایست چیز دیگری ثبت کرد، حتی اگر مرجع صادر کننده آن قطعنامه، علیه ایران اقدام کرده باشد. آن اقدام مغایر را می بایست با دیپلماسی قوی و لابی گری و اقناع افکار عمومی و پاسخ های متقن رفع کرد.

ادبار پیشه ساختن و قهر کردن و بیرون از گود نشستن آسان ترین و در عین حال غیر موثر ترین کنش و واکنش است. دیپلماسی قوی مستلزم مواجه شدن و وارد رقابت و تخاصم حقوقی شدن است. رای ندادن و عدم اقدام نیازمند دیپلماسی نیست بلکه رای موثر دادن محصول و برساخته یک دیپلماسی پویا و پایاست. باید این نگاه عافیت طلبانه که با به رسمیت نشناختن، در صدد پاک کردن صورت مساله است را تغییر داد. انفعال ما باعث عدم اقدام رقیب یا خصم نمی شود. از همه ظرفیت ها بایستی استفاده کرد و تهدید ها را تبدیل به فرصت کرد نه انکه فرصت های موجود و نادر را نیز با ورود نداشتن و وارد نشدن سوزاند. تجربه ناموفق ما در مواجه با اقدامات حقوقی امریکا علیه ایران در ضبط اموال و مانند آن نیز از این حیث قابل تامل و واکاوی است.

از همین منظر، به متولیان دستگاه خارجه این توصیه را می بایست داشت که در نظم و نظام بین المللی که همه چیز انگونه که می خواهیم نیست، اگر در عرصه ای با نبود رقیب جایی برای کنشگری ما باز است، سوزاندن چنین فرصتی نشاید و نباید. حال که دیپلماسی ما در آن حد نیست که مکانیسم آفرینی کند و با نظام سازی، نظم نوینی در اندازد لاقل از مکانیسم های موجود که قدرت تغییر اندک و تدریجی دارند می بایست بهره برد. یونسکو و دیوان کیفری بین المللی که مورد ادبار ارباب قدرت هستند نمونه هایی از این ظرفیت ها می باشند. به خصوص دیوان که در سودای تعقیب مرتکبان جرایم بین المللی است و اهداف و رسالت های آن با نظام ارزشی ما سازواری و هم جهتی زیادی دارد. این نگرانی که ممکن است این نهادها و ظرفیت ها علیه ما استفاده شود پس ان ها را نبینیم و تعاملی نداشته باشیم یک خطای راهبردی است. اگر هم بنا بر سوء استفاده از ان ابزارها علیه منافع ایران باشد، ندیدن و نشناختن این امکان و اثار سو ان را تشدید و تقویب می سازد. حال اگر عرصه ای از وجود رقیب و خصم تا حد زیادی خالی است، فرصت برای یک کنشگری فراهم است. در کنشگری های بین المللی می بایست واقع گرایی و ارمان خواهی را با هم داشت. با دیدن و فهم درست محدودیت های اکثری است که قدر امکانات اقلی برای نیل به ارمان ها دانسته می شود.

دکتر محمد هادی ذاکرحسین، مدیر مرکز حقوق کیفری بین المللی ایران