تنگناهای کاخ سفید علیه ایران

در شرایطی که دونالد ترامپ با امضای فرمان اجرایی تعلیق تحریم‌های هسته‌ای ایران حکم به پذیرش تعهدات برجامی امریکا داده است، همزمان  در مسیر مخدوش کردن روند اجرای توفق هسته‌ای با ایران گام برمی‌دارد.

رویکردی که از طریق واگذاری  احتمالی مسئولیت تصمیم‌گیری درباره تحریم‌های هسته‌ای به کنگره و با  تأیید نکردن پایبندی ایران به تعهداتش در چارچوب برجام و همچنین طرح جدید تحریم‌ها علیه ایران در دستور کار ترامپ و تیم دیپلماتیکش قرار گرفته است.

در گفت‌وگو با رضا نصری، کارشناس مسائل بین الملل و عضو مؤسسه عالی مطالعات بین‌المللی ژنو درباره برنامه جدید ترامپ در به بن‌بست رساندن برجام گفت‌وگو کردیم. نصری معتقد است مشاوران  ترامپ  صلاح را بر این ندانسته‌اند که رئیس‌جمهوری خود مسببِ خروج امریکا از برجام شود؛ بلکه تشخیص داده‌اند که او از ظرفیت‌های قانونی برای رسیدن به چنین هدفی استفاده کند. مشروح این گفت‌وگو از نظر می گذرد.

در حالی که کاخ سفید در اجرای تعهداتش در چارچوب برجام طرح تعلیق تحریم‌های ایران را امضا کرد، اما منابع آگاه دولت امریکا می‌گویند که دونالد ترامپ در ماه اکتبر (مهرماه) و با فرا رسیدن موعد سومین اعلام کاخ سفید به کنگره درباره وضعیت پایبندی ایران به توافق هسته‌ای، از انجام این کار امتناع خواهد کرد... این رخداد با در نظر گرفتن مخالفت جویی‌های دنباله‌دار ترامپ با برجام چه معنایی دارد؟ و حاوی چه پیامدهایی برای اجرای برجام خواهد بود؟

تصمیم دولت ترامپ به اعلام «عدم پایبندی» ایران قطعاً یک تصمیم عقلانی و مبتنی بر نظر کارشناسان یا محاسبات دقیق راهبردی نیست. بسیاری از کارشناسان امریکایی- ولو در درون شورای امنیت ملی و وزارت خارجه ایالات متحده - معتقدند که چنین تصمیمی بشدت موقعیت امریکا را در نظام بین‌المللی تضعیف خواهد کرد. در واقع، زمینه‌چینی دولت ترامپ برای تخریب برجام این تصویر را نزد جامعه بین‌المللی تقویت خواهد کرد که امریکا از نظر ساختاری قادر به ورود به معاهدات بین‌المللی نیست و همین تصویر تبعات بلندمدت سنگینی در پی دارد. به عبارت دیگر، اقدام یکجانبه و غیرموجه دولت ترامپ در مورد برجام نشان خواهد داد که امریکا از نوعی «عجز ساختاری»‌ (Institutional incapability) یا ناکارایی ذاتی در انعقاد توافقات بین‌المللی رنج می‌برد.

در هر حال، وقتی نهاد‌های اطلاعاتی یک کشور به کرات و آشکار به صورت رسمی به دولت خود گزارش می‌دهند که ایران به تعهدات خود پایبند بوده یا به دنبال سلاح هسته‌ای نیست، ولی  مقامات و دیپلمات‌های ارشد آن دولت همچنان این ادعا را در سطح بین‌المللی مطرح می‌کنند که ایران ناقض برجام و به دنبال سلاح هسته‌ای است و بر مبنای همین ادعا هم سیاستگذاری می‌کنند؛ یا وقتی یک دولت تعهدی در سطح بین‌المللی به جامعه جهانی می‌سپارد و دولت بعدی [ بدون در نظر گرفتن موازین بین‌المللی و شرایط مورد توافق برای خروج از معاهدات] آن تعهدات را نقض می‌کند؛

یا وقتی مقامات ارشد در یک کشور واقعاً باور دارند که قوانین کنگره (یعنی قوانین داخلی آنها) بر قوانین بین‌المللی و قوانین حاکم بر توافقات بین‌المللی تقدم و ارجحیت دارد و همین باور را به صورت علنی و بی پروا در استدلال‌های خود در مجامع بین‌المللی برای توجیه نقض یک معاهده بیان می‌کنند؛ یا وقتی نهاد‌های تخصصی‌شان به دولت توصیه می‌کنند که فلان توافقنامه را نقض کنید و این «نقضِ تعهد» را «اهرم‌ سازی» برای ورود به مذاکرات جدید می‌خوانند و دولتمردان آن کشور هم از همین استراتژی پیروی می‌کنند؛

یا وقتی رئیس‌ جمهوری قسم‌خورده در یک کشور برخلاف گزارشات نهادهای اطلاعاتی خود و برخلاف مستندات یک نهاد معتبر بین‌المللی (آژانس) به دروغ ادعا می‌کند که ایران ناقض برجام است و هیچ ارگان ناظری در آن کشور بابت این دروغ او را استیضاح نمی‌کند؛ طبیعتاً چنین کشوری از نظر سایر کشورها فاقد «اعتبار» و حتی «صلاحیت» برای ورود به مذاکرات بین‌المللی است. در واقع، امریکا با زمینه‌چینی برای فروپاشی برجام لطمه شدیدی به خود وارد خواهد آورد و این امر نشان می‌دهد که ملاحظات و فاکتورهایی غیر از محاسبات راهبردی و تحلیل‌های دقیق بین‌المللی محرک چنین تصمیمی بوده است. با ذکر این مقدمه،

به نظر می‌رسد مشاوران آقای ترامپ [ که در هر حال مأمور شده‌اند راهی برای تخطئه برجام پیدا کنند] صلاح را بر این ندانسته‌اند که رئیس‌ جمهوری خود مسبب خروج امریکا از برجام شود و تشخیص داده‌اند که به جای اینکه او مثلاً با صدور یک دستورالعمل اجرایی (Executive Order)  امریکا را از برجام خارج کند، از ظرفیتی که قانون INARA در نظر گرفته، برای رسیدن به چنین هدفی استفاده کنند و این تصمیم را مبتنی بر نوعی «اجماع داخلی» یا اجماع میان‌-نهادی جلوه دهند. همان طور که می‌دانید،  قانون INARA که در سال ۲۰۱۵ توسط کنگره به تصویب رسید، مقرر کرده که رئیس ‌جمهوری موظف است هر ۹۰ روز یک بار پایبندی ایران به توافق هسته‌ای را تأیید کند؛ حال اینکه اعلام عدم پایبندی ایران از سوی ‌او یک روند قانونی را کلید می‌زند که مطابق آن کنگره می‌تواند در مدت  ۶۰ روز  بخشی از تحریم‌های گذشته هسته‌ای امریکا علیه ایران یا همه آنها را احیا کند.

یعنی رئیس‌جمهوری اعلام می‌کند ایران به تعهداتش پایبند نبوده یا تداوم معافیت تحریم‌ها دیگر به صلاح امنیت ملی نیست؛‌ سپس کنگره تحریم‌ها را بازمی‌گرداند و ایران هم در یک اقدام واکنشی از برجام خارج می‌شود و همین امر زمینه‌ را برای بازگشت مجدد تحریم‌های بین‌المللی و تجدید فشار به ایران آماده می‌کند.

اما از آنجا که تحقق این سناریو از منظر جامعه جهانی در هر حال به مثابه نقض برجام توسط امریکا تلقی خواهد شد، براساس آنچه پیش از این در مقاله ای تحت عنوان «راه سوم علیه ایران» مطرح کردم، احتمال بروز سناریوی سومی است که مطابق آن رئیس ‌جمهوری «عدم پایبندی ایران» را اعلام خواهد کرد، اما کنگره از بازگرداندن تحریم‌ها  ظرف ۶۰ روز پیش‌بینی شده خودداری خواهد کرد. این وضعیت باعث می‌شود که دولت امریکا [بدون اینکه به صورت واضح و مسلم ناقض برجام شناخته شود]  اولاً  فضای «بلاتکلیفی» را برای سرمایه‌گذاران خارجی در ایران تداوم بخشد و ثانیاً این فرصت برای جریان‌ متخاصم امریکا و رسانه‌های همسو فراهم شود تا با طیب خاطر بتدریج علیه ایران فضاسازی و یارگیری کنند.

به عبارت دیگر، پس از اعلام «عدم پایبندی» ایران تدریجاً سیاهه‌ای از کوچک‌ترین تخلفات فنی ایران، اظهارات تند مقامات، فعالیت‌های موشکی و عملکرد به اصطلاح «نامطلوب» ایران تهیه کنند و به واسطه آن رفته ‌رفته اجماع بین‌المللی مورد نظر خود را به منظور بازگرداندن فضای پیش از برجام ایجاد کنند. البته اجرای این سناریوی سوم هم مستلزم این است که کنترل روال از دست خارج نشود و کنگره [تحت تأثیر لابی‌ها] دست به بازگرداندن تحریم‌ها نزند! در هر حال، هدف نهایی این است که با حداقل هزینه و با اعمال فشارهای فزاینده و پی در پی، ایران را با دستان خود به خروج از برجام وادار سازند.

تداوم اجرای برجام در چنین شرایطی چگونه امکانپذیر خواهد بود؟

وضعیت و کیفیت اجرای برجام در این شرایط تا حدود زیادی به شیوه واکنش و عملکرد ایران بازمی‌گردد. در هر حال، ایران «عاملیت» دارد و به هیچ عنوان یک بازیگر منفعل و بی تأثیر در صحنه بین‌المللی نیست. دولت ترامپ دولتی است که در سطح جهانی و نزد افکار عمومی بشدت بحران مقبولیت و مشروعیت دارد و بشدت مستعد منزوی شدن است. فراموش نکنیم که اقدامات نامتعارف ترامپ فقط شامل حال برجام نشده،‌ بلکه توافقات سرنوشت‌سازی مانند توافق محیط‌ زیستی پاریس یا حتی معاهداتی که به تصویب دو سوم مجلس سنای امریکا رسیده (مانند معاهده تجارت آزاد با کره جنوبی) که می‌بایست قاعدتاً از ضمانت اجرایی و استحکام بیشتری برخوردار باشند نیز در معرض هجمه‌های او و فروپاشی احتمالی قرار گرفته‌اند.

در نتیجه، هرچند اقدام او علیه برجام به احتمال قوی در کوتاه‌مدت تأثیر منفی خواهد گذاشت، اما فضای بین‌المللی به‌گونه‌ای است که می‌شود با جلب حمایت سایر کشورها تا حدود زیادی کارشکنی‌های واشنگتن را خنثی یا جبران کرد. در هر حال، مسلم بدانید وقتی - به عنوان مثال - شرکت‌ بزرگی مانند شرکت نفتی توتال تنها چند روز پس از تصویب یک قانون جدید در کنگره اعلام می‌کند که در ایران سرمایه‌گذاری کرده است، یا وقتی سایر شرکت‌های اروپایی با علم به اینکه آقای ترامپ درصدد کارشکنی در برجام است، کماکان به کار با ایران تمایل نشان می‌دهند،  «فاکتور امریکا» تنها یک فاکتور از چند عاملی است که بازیگران اقتصادی در محاسبات‌شان در نظر می‌گیرند. وظیفه دولت هم این است که تا حد ممکن «فاکتور امریکا» را در مقابل سایر فاکتورها کمرنگ و کم اهمیت سازد.

مسئول سیاست خارجی اروپا در موضعگیری درباره برجام به بقای این توافق حتی در صورت خروج امریکا اشاره کرده است... آیا اساساً احتمال بقای برجام در صورت خروج امریکا وجود دارد؟

در بحبوحه بحران هسته‌ای،‌ مسئولان سیاست خارجی اروپا همواره بر این گزاره تأکید می‌کردند که «حرف و بیانیه کافی نیست، بلکه ایران باید در عمل حُسن نیت خود را اثبات کند!» حال امروز هم همین گزاره در مورد آنها صدق می‌کند. صرفِ اعلام شفاهی اینکه با برجام همراه و همگام خواهند ماند [هرچند ارزش و تأثیر مثبت خود را دارد] اما به هیچ عنوان کافی نیست. مسئولان اتحادیه اروپا باید با اقدامات قانونی و پیشگیرانه به صورت عملی و ملموس در مقابل کارشکنی‌‌ها و نقشه‌های مخرب دولت ترامپ در ماه اکتبر برنامه‌ریزی کنند. این امر هم مسبوق به سابقه است.

به عنوان مثال، در سال ۱۹۹۶، شورای وزیران اروپا مصوبه‌ای تحت عنوان EC 2271/96) Blocking Regulation) به تصویب رساند که در آن شرکت‌های اروپایی از پیروی و تبعیت از قوانین کنگره و تحریم‌های ثانویه‌ این نهاد (که در پیوست آن مصوبه لیست شده بود) منع شده بودند. کمیسیون اروپا هم مسئول نظارت بر حُسن اجرای این مصوبه در کشورهای عضو اتحادیه بود. اما با گذشت زمان این مصوبه بتدریج کم‌رنگ شد و با آغاز بحران هسته‌ای و تغییر شرایط سیاسی هم به کُل از موضوعیت افتاد. حال مسئولان اتحادیه اروپا می‌توانند با احیای این مصوبه و با اضافه کردن قوانین جدید کنگره امریکا به پیوست آن، یا دست‌کم با اعلام اینکه در صورت کارشکنی ترامپ در ماه اکتبر علیه امریکا دست به چنین اقدامات قانونی خواهند زد، در راستای حفظ برجام گام‌های «عملی» بردارند.

قطعاً چنین اقداماتی - یا اقدامات مشابه - به اجرای آسان‌تر برجام دست‌کم تا پایان دوره سه سال و نیمه دولت ترامپ کمک خواهد کرد. در هر حال، انتظار زیادی نیست اگر در وهله اول از اروپا انتظار داشته باشیم دست‌کم در این سه سال و نیم در برابر این دولت نامتعارف امریکا مقاومت نشان دهد!

آیا سایر طرف‌های ۱+۵ از جمله ایران گزینه تداوم برجام بدون امریکا را به طور جدی مورد بررسی قرارخواهند داد؟ آیا چنین رخدادی در متن برجام پیش‌بینی شده است؟

برجام یک توافق چندجانبه است و انتظار می‌رود همه اعضای آن، از جمله امریکا، با حُسن نیت به تعهدات خود پایبند بمانند. در نتیجه، در هیچ‌ جای برجام این فرصت به هیچ یک از طرفین داده نشده که خود را بی دلیل به صورت یکجانبه از انجام تعهداتش معاف کند. ضمن اینکه قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت سازمان ملل نیز به همه اعضای برجام، از جمله امریکا، تأکید کرده که به تعهدات خود مطابق برجام پایبند بمانند.

در واقع، دلیل اینکه امریکا نمی‌تواند امروز به راحتی از برجام خارج شود و رئیس‌ جمهوری با صدور یک فرمان اجرایی کشورش را از بار این توافقنامه معاف کند، همین دقتی است که در متن برجام به کار گرفته شده؛ فراموش نکنیم که پیش از انعقاد برجام، ۴۷ سناتور جمهوریخواه امریکایی در نامه‌ای به سران ایران اعلام کرده بودند که «رئیس‌ جمهوری بعدی با چرخ یک قلم» از هر توافقی که شما با دولت اوباما منعقد کنید خارج خواهد شد! امروز می‌بینیم که در عمل چنین امکانی ندارند و مجبور شده‌اند تمام قوای خود را بسیج کنند تا ایران به دست خود از برجام خارج شود!

در هر حال، هیچ یک از طرفین برجام بجز امریکا مایل به فروپاشی برجام و از دست دادن فواید آن نیست و قطعاً برای تداوم آن برنامه‌ریزی می‌کنند.

چشم‌انداز برجام بدون حضور امریکا چگونه خواهد بود؟ تا چه میزان امکان موفقیت یا شکست دارد؟

اگر امریکا در تخطئه برجام مصمم باشد و از تمام قوای خود برای لطمه زدن به روند عادی‌سازی اقتصاد ایران استفاده کند، نمی‌شود انکار کرد که برخی کشورها (مثلاً ژاپن یا کره جنوبی) که بشدت به آن وابسته هستند ، با خود تا حدودی همراه خواهد کرد. طبیعتاً برخی شرکت‌ها هم در محاسبات سود و زیان کاری خود حفظ رابطه با امریکا را به کار با ایران ترجیح خواهند دارد. اما آن تأثیر فراگیر و خانمان سوزی که برخی از خروج امریکا از برجام ترسیم می‌کنند واقعیت ندارد. هیچ‌یک از کانون‌های بحران و سازوکارهایی که با ایجاد اجماع جهانی در سال‌های پیش از برجام علیه ایران شکل گرفت، از این پس قابلیت تشکیک و آسیب‌رسانی نخواهند داشت.

در فضای سیاست داخلی کشورهای غربی هم آن فضا و منطق «ایران ستیزی» که موجب پیروی از امریکا می‌شد و پارلمان‌های آنها را دربست در اختیار اهداف جریان‌های متخاصم قرار می‌داد دیگر وجود ندارد. ضمن اینکه سیاست‌های تهاجمی و حمایت‌گرایانه دولت ترامپ که با شعار اول امریکا (America first) پا به عرصه ظهور گذاشت و با بازنگری کلیه قراردادهای مهم تجارت بین‌المللی تداوم دارد هم رغبت چندانی برای کار انحصاری با امریکا باقی نمی‌گذارد. در این فضا، می‌شود نسبت به تداوم برجام منهای امریکا - با تمام چالش‌هایی که دارد - تا حدود زیادی خوش‌بین بود.

در صورت خروج امریکا از برجام، نحوه واکنش ایران را چگونه پیش بینی می‌کنید؟ آیا ایران با ادامه برجام با حضور سایر طرف‌ها موافقت خواهد کرد؟

همان طور که مقامات ایران اعلام کرده‌اند، ایران قصد ندارد خروج از برجام را به دولت ترامپ «هدیه» دهد! قطعاً راهکارها و واکنش‌هایی متناسب با کنش‌های امریکا چه در چارچوب برجام و چه خارج از چارچوب برجام برای ایران متصور است که می‌شود از هریک از آنها برای تعدیل رفتار دولتمردان واشنگتن استفاده کرد. امروز برجام کارکردی غیر از کارکرد اولیه خود پیدا کرده است و در عمل به کانونی تبدیل شده که بازیگران متعدد بین‌المللی [بویژه بازیگران معتدل] حول آن جمع می‌شوند. قطعاً تصمیم‌گیران ایران به این کارکرد جدید آن هم واقف هستند.

مریم سالاری