اصلاح قانون خصوصی سازی، منافع چه گروه هایی را تأمین می کند؟

این روزها نمایندگان ملت در حال ایجاد اصلاحاتی در اصل ۴۴ قانون اساسی هستند. این اصل تلاش می‌کند تا با افزایش حضور بخش خصوصی در عرصه کسب‌وکار، زمینه رشد کشور را فراهم کند اما از گوشه‌و‌کنار خبر می‌رسد که خصولتی‌ها ، در کمیسیون‌های تخصصی مجلس در حال رایزنی‌اند تا قانون را آن‌طوری اصلاح کنند که منافع این بخش بیشتر تأمین شود. یکی از بندهای اصل ۴۴ قانون اساسی، ماده ۵۹ است که ابهامات موجود در اصلاحات پیشنهادی مجلس، نگرانی فعالان خصوصی صنعت انرژی را دوچندان کرده است. به اعتقاد کارشناسان بخش خصوصی، شفاف‌نبودن اصلاحاتی که مجلس در این ماده ایجاد کرده است و تفسیرهای احتمالی آینده در تدوین آیین‌نامه‌های اجرائی، ممکن است زمینه افزایش حضور بخش خصولتی در صنعت انرژی را فراهم کند. این مسئله سایه سیاست‌های دولت بر منافع بخش خصوصی را گسترده‌تر خواهد کرد.

نیم‌نگاهی به فهرست سهام‌داران مجتمع‌های پتروشیمی و نیروگاه‌های برق نشان می‌دهد که سیاست‌های خصوصی‌سازی در این حوزه چندان هم موفق نبوده است. خصولتی‌ها بخش عمده سهام این مجموعه‌ها را خریداری کرده‌اند. از‌سوی‌دیگر، بدهی‌های وزارت نیرو به گروه مپنا هم سبب شد که بخشی از نیروگاه‌های کشور در قالب رد دیون به این مجموعه واگذار شود و همین مرور کوتاه نشان می‌دهد که بخش انرژی ایران در دست خصولتی‌هایی است که حالا در مجامع بخش خصوصی نیز حضور می‌یابند. اگرچه به تازگی مجلس بحث اصلاح اصل ۴۴ قانون اساسی را در دستور کار دارد و این مسئله در کمیسیون‌های تخصصی خانه ملت پیگیری می‌شود، اما بخش خصوصی ابهامات زیادی را درباره این اصلاحات مطرح می‌کند. در نشست کمیسیون انرژی اتاق بازرگانی درباره ابهامات پیشنهادات مجلس برای اصلاح ماده ۵۹ به این نکته اشاره شده است که با اصلاح قانون، ممکن است قدرت نهاد رگولاتوری افزایش یابد. البته ابهاماتی هم در زمینه ترکیب نهاد تنظیم‌گر از سوی فعالان بخش خصوصی مطرح شده است.

تصمیمات نپخته

یکی از سیاست‌هایی که دولت و حتی بخش خصوصی برای تأمین منافع این بخش بر روی آن تأکید دارد، ایجاد نهاد رگولاتوری یا تنظیم‌گر است. اما آیا در شرایطی که بخش عمده واگذاری‌ها در صنعت انرژی به خصولتی‌ها بوده است، تشکیل یک نهاد رگولاتوری می‌تواند مشکلات را حل کند و از نفوذ بیشتر بخش دولتی در عرصه‌های مختلف بکاهد؟ اساسا نهاد رگولاتوری بخش انرژی باید چه خصوصیاتی داشته باشد. حسن بهرام‌نیا، عضو کمیسیون انرژی مجلس شورای اسلامی، با اعلام اینکه در کمیسیون انرژی، مباحثی در زمینه اصلاح ماده۵۹ اصل۴۴ و تشکیل نهاد رگولاتوری مطرح شده است، مطالب اعلام‌شده در کمیسیون را نپخته توصیف می‌کند. او می‌گوید: فکر می‌کنم حداقل در دو تا سه جلسه باید بحث ایجاد رگولاتوری در صنعت برق یا پتروشیمی، در کمیسیون بررسی شود. امیرمحمد اسلامی، کارشناس انرژی، درباره ابهامات موجود در پیشنهاد مجلس برای اصلاح ماده۵۹ اصل۴۴ عنوان می‌کند: با این ترکیب و شکلی که در ماده ۵۹، ازسوی نمایندگان مجلس پیش‌بینی شده است، توازن و سهم نهاد رگولاتور مشخص نمی‌شودو ترکیب این نهاد به آینده حواله داده شده است.

ضمن آنکه اختیارات وسیعی را برای آن قائل شده‌اند. این شکل قانون‌نویسی دست تصمیم‌سازان را باز گذاشته که همه اختیارات شورای رقابت را به نهاد رگولاتوری واگذار کند. او ادامه می‌دهد: براساس پیشنهاد مجلس تصمیمات نهاد تنظیم‌گر قابل‌وتو نیست، به‌‌همین‌دلیل اگر فضایی رخ دهد که شرکت‌هایی که سهم مهم‌تری از بازار دارند، به عضویت نهاد رگولاتوری دربیایند، دیگر شکایت کسانی که به‌عنوان موضوع فصل ۹ اصل ۴۴ از عملکردها ناراضی هستند و به آن اعتراض دارند، راه به جایی نمی‌برد. چون همان‌هایی که دست بالا را دارند، در نهاد رگولاتور هم حضور دارند و بر تصمیم‌سازی‌ها تأثیرگذارند.

رایزنی خصولتی‌ها در مجلس

آرش نجفی، رئیس انجمن بهینه‌سازی مصرف انرژی ایران و نایب‌رئیس کمیسیون انرژی اتاق ایران، نیز به نگرانی‌های بخش خصوصی درباره اصلاحات اصل ۴۴ اشاره می‌کند. او می‌گوید: یک‌سری نهادهای عمومی نیمه‌خصوصی، به‌عنوان نمایندگان بخش خصوصی در رایزنی‌ها حضور می‌یابند و سمت‌وسوی قانون اصل۴۴ را درراستای منافع خود جهت می‌دهند. این مسئله را می‌بینیم و هرچقدر هم تلاش می‌کنیم، راه به جایی نمی‌بریم. این مسئله سبب می‌شود، راهبردها برای کشور غلط تعریف شود. به گفته نجفی شیوه‌نامه ایجاد رگولاتوری که براساس آن هشت نفر نماینده بخش دولتی و یک نفر نماینده از بخش خصوصی در این نهاد حضور می‌یابند، باید اصلاح شود. او بر این باور است که در ایران از تجربیات خوب دنیا استفاده نکرده‌ایم و با وجود فعالیت ۲۰ تیم مطالعاتی، هنوز در زمینه تشکیل نهادهای رگولاتوری به وحدت رویه نرسیده‌ایم.

رئیس انجمن بهینه‌سازی مصرف سوخت تأکید می‌کند: نحوه انتخاب و انتصاب هیئت رگولاتوری که باید تصدی کار را بر عهده بگیرند، بسیار مهم است. اعضای این هیئت باید مستقل باشند، توصیه‌پذیر نباشند،  اثر نپذیرند و تهدیدپذیر نباشند اما انگار این اتفاق در کشور ما نمی‌تواند بیفتد. او که با تشکیل نهادهای رگولاتوری برای ساماندهی به شرایط موافق است، اضافه می‌کند: شورای رقابت بنیان‌گذار و پایه‌گذار سیستم رگولاتوری خواهد بود اما گروه کاری تصدی‌گری رگولاتوری هم خیلی اهمیت دارد. اگر اعضای هیئت رگولاتوری آگاه به مسئله نباشند و استقلال رأی نداشته باشند، آن‌وقت قطعا بسیاری از مشکلات مملکت حل‌وفصل نمی‌شود. به گفته نجفی در رگولاتوری باید تصمیم درست گرفته شود. اعضای رگولاتوری باید از شرایط مطلع باشند و صرفه و صلاح مملکت، صنعت و مصرف‌کننده را بدانند. یکی از مشکلات کشور ما کافی‌نبودن علم و دانش است. همه مسئولان با هدف اصلاح ساختار تصمیم‌گیری کرده‌اند اما به دلیل اشراف نداشتن به موضوعات و نبود دانش کافی، تصمیمات غلط گرفته‌اند.

بازبینی روندها

اگرچه فعالان بخش خصوصی داشتن رگولاتوری را برای بهبود شرایط بخش خصوصی مناسب می‌دانند اما به نظر می‌رسد تشکیل یک نهاد تنظیم‌گر هم مشکلات بخش خصوصی در حوزه انرژی را رفع نخواهد کرد. امیرمحمد اسلامی، کارشناسی انرژی در این زمینه می‌گوید: قبل از اینکه نهاد رگولاتوری تشکیل شود، شورای رقابت باید بررسی کند که آیا این نحوه تملک یا تقسیم بازار تولید نیرو در ایران درست بوده است یا خیر. اولین گام این است.

باید در این موضوع خاص، شورای رقابت ورود پیدا کند. او تأکید می‌کند: آنچه تاکنون اتفاق افتاده است، جای بررسی دارد. در شرایطی که آزادسازی قیمت‌ها سبب می‌شود بخش‌هایی از جامعه متضرر شوند، خصوصی‌سازی با مخاطراتی روبه‌رو است که باید در برنامه‌ریزی‌ها لحاظ می‌شد.

به گفته اسلامی باید مسائل مربوط به اقتصاد برق ریشه‌یابی شود. اگرچه دولت برای نیروگاه‌های واگذار‌شده تسهیلاتی هم نظیر سوخت رایگان، خرید تضمینی برق و... قائل شده است اما به دلیل خام‌بودن اصل خصوصی‌سازی تأسیسات بزرگ، تولیدکننده، مصرف‌کننده و وزارت نیرو دچار مشکلاتی شده‌اند. این مسئله از اشتباهاتی بود که باید به‌عنوان خطای استراتژیک به آن توجه کنیم. به اعتقاد او یکی از دلایل متضررشدن نیروگاه‌ها، عدم توازن مالی و گران‌تر تمام‌شدن احتمالی قیمت برق، به نوع تأمین مالی نیروگاه‌ها باز می‌گردد. نیروگاه‌ها با منابع گران نظیر وام بانک صندوق توسعه، وام بانک‌های داخلی یا فاینانس تأمین مالی شده‌اند. در صورتی که وام‌های ۲۰ساله با سود دو درصد بهترین شیوه تأمین مالی برای نیروگاه‌هاست. در شرایطی که منابع تأمین مالی برای نیروگاه‌ها گران است، محصول تولیدی هم گران تمام می‌شود.

پیشنهاد من این است که به خاطر اینکه دچار تنش در بازار عمومی و سطح قیمت‌ها نشویم، تولیدکننده هم متضرر نشود و وزارت نیرو دائما بدهکار نشود، فکری به حال تأمین مالی نیروگاه‌ها کنیم. این مسئله از تشکیل نهاد رگولاتوری مهم‌تر است. او تأکید می‌کند: نهاد رگولاتوری نباید جوری باشد که به انحصار دامن بزند. ذی‌نفعان باید در یک دایره خاص بحث کنند. بهتر است که بخش غیردولتی در نهاد رگولاتوری حضور نداشته باشد یا صرفا در جلسات به‌عنوان طرح شکایت شرکت کند. تصمیم‌گیرنده در نهاد رگولاتور از اجتماع نظرات افراد بی‌طرف باشد.

روند خصوصی‌سازی اصلاح شود

تشکیل رگولاتوری یک گام به سوی بهبود شرایط بخش خصوصی است. تمام فعالان بخش خصوصی به این نکته تأکید دارند اما در شرایط ایران که خصوصی‌سازی به درستی اجرا نشده و حضور خصولتی‌ها پررنگ است، رگولاتوری می‌تواند همان نسخه شفابخش باشد؟ علی شمس‌اردکانی، رئیس کمیسیون انرژی اتاق بازرگانی ضمن تأکید بر تشکیل یک نهاد رگولاتوری برای بازار انرژی بیان می‌کند: واقعی‌نبودن خصوصی‌سازی‌ها برخلاف دستورالعمل مقام معظم رهبری است و با نص صریح قانون منافات دارد.

او اضافه می‌کند: بنابراین باید قوانین را در کشور به درستی اجرا کنیم. خصوصی‌سازی جایی است که سرمایه‌گذاران ریسک می‌کنند و از این ریسک باید بتوانند داده و ستانده را طوری تنظیم کنند که ضرر نکنند. وقتی که پالایشگاه را به جای اینکه خصوصی کنیم، به دست یک‌وزارت افتاده است، این رفتار غلط است. اگر رگولاتور داشتیم، این‌گونه نمی‌شد. او تأکید می‌کند: حالا باید به دستورالعمل مقام معظم رهبری در اجرائیات اصل ۴۴ و به قانون خصوصی‌سازی واقعی بازگردیم. البته خصولتی‌ها به دلیل اینکه از شرایط فعلی منتفع می‌شوند، مانع خصوصی‌سازی واقعی خواهند شد.