شغل‌های نامحسوس نمایندگان مجلس!

در کشورهایی مانند ایران که دولت، مالک بسیاری از صنایع و بنگاه‌های اقتصادی است، رشد بخش‌های خصوصی به‌دلیل وجود تعارض منافع در حوزه کسب‌وکار بسیار دشوار است. دولت و البته نهادهای شبه‌دولتی، رقیب قدرتمندی برای بخش‌های خصوصی فعال در حوزه صنعت و اقتصاد محسوب می‌شوند؛ اما این قدرتمندی لزوما نتیجه یک فعالیت سودآور در این بخش‌ها محسوب نمی‌شود.

خبر حقوق‌های نجومی نمایندگان مجلس از وزارتخانه‌های اقتصادی، در دهمین دور مجلس بیش از هر دوره دیگری شنیده می‌شد. حقوق‌هایی که در قالب حکم مشاوره به نمایندگان پرداخت می‌شود، می‌تواند بازدارنده بسیاری از پرونده‌های تحقیق و تفحص، سؤال از وزرا یا حتی استیضاح شود.

 در واقع تلاقی قانون‌گذاری و اجرا و تلاقی قانون‌گذاری و ذی‌نفع می‌تواند زمینه‌های بروز تخلف را فراهم آورد، به همین دلیل اصل پنجاه‌وهفتم قانون اساسی بر استقلال قوا تأکید می‌کند؛ اما پدیده‌ای که در دور قبلی مجلس اتفاق افتاد، علاوه بر زیرپاگذاشتن این اصل، زمینه بروز تخلفاتی را هم به وجود آورد. انتصابات دسته‌جمعی تعدادی از نمایندگان، شب قبل از استیضاح یک وزیر، نمونه بارزی از تخلفی است که از آن صحبت می‌کنیم.

با آغازبه‌کار مجلس یازدهم، دوباره این دغدغه ایجاد شده که آیا مانند دور قبل، از این دست شغل‌های نامحسوس در مجلس خواهیم داشت؟ آیا می‌توانیم انتظار اقدامی جدی برای جلوگیری از چنین پدیده‌ای را داشته باشیم؟

حسن کریمی‌سنجری، تحلیلگر حوزه اقتصاد و خودرو، ضمن بررسی خلأ‌هایی که در قانون باعث بروز تعارض منافع می‌شود، برای مقابله با آن اجرای «مدیریت انطباق» را پیشنهاد می‌دهد.

یکی از عواملی که ممکن است در سیستم‌ها اخلال ایجاد کند یا در مواردی منجر به بروز فساد شود، تعارض منافع است. هرچند دولت لایحه تعارض منافع را به مجلس فرستاده و ممکن است مجلس یازدهم هم بررسی آن را در دستور کار قرار دهد، برخی معتقدند تنها با تصویب قانون نمی‌توان این عارضه را رفع کرد. به نظر شما در کنار قوانین با چه راهکاری می‌توان از بروز این اتفاق در سیستم‌ها جلوگیری کرد؟

آن‌گونه که مشخص است، فساد یکی از مهم‌ترین چالش‌های رشد و بقای کشور است و ریشه اصلی ناکارآمدی سازوکارهای موجود در پیشگیری از فساد، نحوه نظارت است؛ بنابراین نظارت را می‌توان مهم‌ترین بازوی قانون برای برخورد و پیشگیری از فساد دانست. نظارت در کشور ما ضعیف است و مهم‌ترین نقطه ضعف آن نیز در این است که به‌صورت عمودی یعنی از بالا به پایین اعمال می‌شود. ایراد این نوع نظارت، محدودبودن تعداد ناظران در مقایسه با گستره حوزه نظارت در کشور است. به‌علاوه کمبود تعداد ناظران در مقایسه با گستره حوزه نظارت، احتمال تبانی ناظران با نظارت‌شوندگان را افزایش می‌دهد؛ بنابراین ضروری است از روش کارآمد نظارت همگانی به معنای حضور آحاد مردم در مبارزه با فساد، مطابق آنچه در کشورهای توسعه‌یافته وجود دارد، استفاده شود، در آن صورت این نقطه ضعف برطرف می‌شود و ریسک فساد به‌شدت افزایش می‌یابد.

از سوی دیگر نبود نظارت موجب تعارض منافع می‌شود. در واقع تعارض منافع یکی از عارضه‌های نبود نظارت کافی بر اجرای قوانین و مقررات کشوری و سازمانی است. سازمان توسعه و همکاری‌های اقتصادی (OECD)، تعارض منافع را به‌عنوان تعارضی میان وظایف دولتی و منافع خصوصی مأموران دولتی تعریف می‌کند، به‌طوری‌که این منافع می‌تواند به‌صورت ناصحیحی وظایف آن‌ها را تحت تأثیر قرار دهد.

به‌منظور نظارت بهتر برای جلوگیری از گسترش فساد و شناسایی ریسک‌های تعارض منافع در سازمان‌ها باید از انطباق رویه‌ها بر اساس الزامات و قوانین، اطمینان لازم حاصل شود؛ بنابراین در ممالک پیشرفته و سازمان‌های پیشرو دنیا، مدیریتی تحت عنوان انطباق (Compliance Management) وجود دارد که وظیفه آن پیشگیری، شناسایی، حذف و در نهایت آسیب‌شناسی زمینه‌های بروز فساد برای جلوگیری از تکرار آن است. یکی از وظایف مدیریت انطباق، شناسایی مصادیق تعارض منافع به‌عنوان نقطه‌ای است که ممکن است در سازمان‌های مختلف منجر به فساد شود. به‌عبارت بهتر یکی از راه‌های سیستماتیک جلوگیری از به‌وجودآمدن تعارض منافع، برخورداری سازمان‌ها از مدیریت انطباق است. امروزه مدیریت انطباق به عنوان یک اقدام الزامی در ساختار سازمانی همه سازمان‌های پیشرو دنیا ایجاد شده است.

و رابطه مدیریت انطباق با امر قانون‌گذاری؟

ازآنجایی‌که یکی از مهم‌ترین کانون‌های ایجاد فساد از طریق تعارض منافع، حوزه قانون‌گذاری است، در نتیجه در کشورهای پیشرو، از حوزه قانون‌گذاری به‌شدت مراقبت می‌شود؛ چراکه وقوع بسیاری از مفسده‌ها ریشه در وضع قوانین مفسده‌زا دارد. هرکس و هر نهادی اجازه قانون‌گذاری ندارد. زندگی اجتماعی و اقتصادی افرادی که به امر قانون‌گذاری در هر حوزه‌ای و با هر ابعادی، چه در بعد ملی باشد و چه در بعد سازمانی، مبادرت می‌ورزند به‌شدت تحت کنترل و نظارت دقیق حوزه‌های نظارتی است. البته حوزه‌های نظارتی نیز خود در سطحی بالاتر تحت پروتکل‌های شدید سطوح دیگری از نظارت قرار دارند. اساسا راز موفقیت این کشورها در جلوگیری از گسترش فساد را ابتدا باید در وضع قوانین کافی، جامع و درست و سپس اعمال نظارت، نظارت و نظارت آن‌هم از طریق ایجاد سطوح مختلف نظارت دانست. مدیریت انطباق وظیفه منطبق‌بودن اقدامات بر قوانین را آن‌هم از طریق نظارت بر عهده دارد. ضمن آنکه همان‌طور که پیش‌تر اشاره کردم، نظارت باید تا سطح عموم مردم گسترش پیدا می‌کند.

چه مسائلی در قانون‌گذاری سبب بروز تعارض منافع می‌شود؟

دو اشتباه رایج در قانون‌گذاری باعث تعارض منافع می‌شوند؛ اول تلاقی حوزه قانون‌گذاری و اجراست؛ برای مثال اگر نمایندگان مجلس قوانینی وضع کنند که به‌نوعی مجری آن نیز محسوب شوند، تعارض منافع ایجاد می‌شود که می‌تواند زمینه بروز فساد را فراهم کند. برای همین در قانون اساسی کشور بر استقلال قوا تأکید شده است. اصل پنجاه‌وهفتم قانون اساسی بر استقلال قوا تأکید می‌کند؛ این یعنی حوزه قانون‌گذاری از حوزه اجرای قوانین جداست، به‌طوری‌که هیچ‌کدام حق مداخله در امور یکدیگر را ندارند. اصولا استقلال دولت و مجلس به‌دلیل جلوگیری از فساد ناشی از تعارض منافع مجلس و دولت است، به همین دلیل نماینده مجلس نمی‌تواند به‌طور مستقیم و غیرمستقیم در مناصب دولتی و غیردولتی مشغول شود؛ درحالی‌که گاهی شاهدیم نمایندگان مجلس به‌صورت کاملا نامحسوس در برخی از شرکت‌های دولتی حکم مشاور می‌گیرند. این موضوع از مصادیق بارز تعارض منافع است که البته نبود نظارت کافی باعث گسترش چنین پدیده‌ای آن‌هم در این سطح از مسئولان می‌شود. موضوع دوم بحث تلاقی حوزه قانون‌گذار و ذی‌نفع است؛ برای مثال اگر نمایندگان مجلس قوانینی را تصویب کنند که به‌نوعی در زندگی یا کسب‌وکار آن‌ها تأثیرگذار است، امکان فساد از طریق تعارض منافع به وجود می‌آید. اگر احدی از نمایندگان مجلس کسب‌وکار فعال داشته باشد، به‌طوری‌که شرایط این کسب‌وکار باعث شود آن نماینده را در تدوین قوانین یا اعمال رأی به قوانین، دچار عارضه جانبداری کند، فسادی از طریق تعارض منافع رخ داده است.

نکته مهم این ماجرا آنجاست که اگرچه ممکن است این مفسده رخ‌داده به‌ظاهر فقط کسب‌وکار نماینده‌ای را تحت تأثیر قرار دهد؛ اما واقعیت بزرگ‌تر آن است که این فساد در سطح وسیع‌تری از جامعه رانت ایجاد خواهد کرد. در واقع تعارض منافع در دو حوزه قانون‌نویسی و حوزه کسب‌وکار متعلق به یک نماینده مجلس برای بخشی از حوزه‌های کسب‌وکار، نوعی رانت ایجاد می‌کند. چنین ریسکی در حوزه‌های شهری به‌ویژه در تدوین مقررات و ضوابط شهری نیز وجود دارد. غالب موضوعات مربوط به زمین‌خواری و برخورداری‌های غیرمتعارف ناشی از تعارض منافع میان قانون‌گذار و ذی‌نفع این قوانین در حوزه‌های شهری رخ می‌دهد، به‌همین‌دلیل مدیریت انطباق باید از ریسک تصمیم‌های مدیران در حوزه‌های شهری باخبر باشد. به‌علاوه استفاده از روش‌هایی که مالکیت را در کشور به ویژه در حوزه زمین شفاف می‌کند، در کاهش زمین‌خواری بسیار مؤثر است. طرح کاداستر در کشورهای توسعه‌یافته برای کاهش ریسک زمین‌خواری ایجاد شده است. این طرح می‌گوید اطلاعات حقوقی مربوط به مالک هر زمین یا حوزه شهری باید به نقشه الصاق شود. طرح کاداستر نتیجه ایجاد مدیریت انطباق در شناسایی ریسک‌های زمین‌خواری ناشی از تعارض منافع در حوزه‌های شهری است.

این پدیده در دولت و بخش خصوصی چگونه نمایان می‌شود؟

در کشورهایی مانند ایران که دولت، مالک بسیاری از صنایع و بنگاه‌های اقتصادی است، رشد بخش‌های خصوصی به‌دلیل وجود تعارض منافع در حوزه کسب‌وکار بسیار دشوار است. دولت و البته نهادهای شبه‌دولتی، رقیب قدرتمندی برای بخش‌های خصوصی فعال در حوزه صنعت و اقتصاد محسوب می‌شوند؛ اما این قدرتمندی لزوما نتیجه یک فعالیت سودآور در این بخش‌ها محسوب نمی‌شود. همان‌طورکه در کشور خودمان شاهدیم اغلب شرکت‌ها و صنایعِ در اختیار دولت از وضعیت اقتصادی مناسبی برخوردار نیستند؛ اما با وجود ورشکستگی کماکان به حیات خود ادامه می‌دهند. این موضوع از آنجا نشئت می‌گیرد که مسئولیت‌های دولت عموما متنوع است، به‌طوری‌که مسئولیت اجتماعی دولت در قبال تأمین خودرو برای مردم و نیز حفظ اشتغال مربوط به تولید و فروش خودرو ایجاب می‌کند که با وجود ورشکستگی شرکت‌های خودروساز، تولید را در این شرکت‌ها ادامه دهد. ادامه‌دادن تولید با وجود زیان‌ده‌بودن این شرکت‌ها مستلزم حمایت‌های مالی دولت است که این حمایت‌ها هیچ‌گاه از شرکت‌های متعلق به بخش خصوصی صورت نمی‌پذیرد.

برای همین اغلب شرکت‌های بخش خصوصی بلافاصله پس از ورشکستگی تولید را رها می‌کنند. این تبعیض‌قائل‌شدن دولت بین بخش‌های دولتی و بخش‌های خصوصی دو عارضه دارد؛ نخست آنکه بخش‌های سودآور اقتصاد را از بین می‌برد و عارضه دوم تعارض منافع در قانون‌گذاری، به نفع شرکت‌های دولتی و به ضرر شرکت‌های بخش خصوصی است؛ برای مثال یکی از روش‌های حمایت دولت از شرکت‌های وابسته به خود، استفاده از نظام تعرفه‌گذاری است. وضع تعرفه در مقابل وارداتِ مثلا خودرو می‌تواند به کسب‌وکار واردکنندگان خودرو لطمه وارد کند یا سیاست ممنوعیت واردات خودرو علاوه بر ایجاد زیان برای کسب‌وکارهای خصوصی ممکن است به‌عنوان یک ابزار رانت و یک امضای طلایی در اختیار مدیران دولتی عمل کند. این یعنی تعارض منافع بین قانون‌گذار و ذی‌نفع.

همین‌طور وقتی سودآوری در شرکت‌های دولتیِ دارای سهام‌دار جزء از نظر دولت که سهام‌دار اصلی این شرکت‌هاست، بی‌اهمیت باشد این نیز نوعی تعارض منافع است. از سوی دیگر نبود نظارت بر رفتار مدیران شرکت‌های دولتی می‌تواند منجر به فساد از طریق تعارض منافع شود. تصور کنید احدی از مدیران تأثیرگذار یک شرکت دولتی خودروساز مالک یک شرکت قطعه‌سازی در زنجیره تأمین شرکت دولتی متبوع خود باشد؛ در آن صورت ایجاد یک فضای غیررقابتی در گزینش شرکت‌های قطعه‌ساز نوعی تعارض منافع ایجاد می‌کند. بخشی از فسادهای موجود در روش‌های خرید شرکت‌های خودروساز ناشی از عارضه موازی‌کاری مدیران دولتی این شرکت‌هاست که هم‌زمان مالک شرکت‌های خصوصی قطعه‌سازی نیز هستند.

نوعی دیگر از تعارض منافع در شرکت‌های خودروساز دولتی، سهام‌داری قطعه‌سازی‌ها در شرکت‌های خودروسازی است. سهام‌داری قطعه‌سازها در شرکت‌های خودروساز دولتی باعث می‌شود فضای رقابتی در تأمین قطعه به نفع قطعه‌سازی که سهام‌دار خودروساز است، تضیعف شود. به‌هرحال باید بپذیریم که شرکت‌های خودروساز داخلی از نوعی حمایت‌های دولتی و همچنین بازاری انحصاری برخوردارند که حضور یک قطعه‌ساز خاص در ترکیب سهام‌داری این شرکت‌ها می‌تواند یک شرایط بی‌نظیر برای کسب‌وکار او ایجاد کند. بر این اساس مدیریت انطباق، وظیفه دارد عارضه حضور قطعه‌سازها در ترکیب سهام‌داری شرکت‌های خودروساز دولتی را به‌عنوان نوعی تعارض منافع شناسایی و افشا کند.