۳ الگوی موفق اشتغال‌زایی در آسیا

مسائل و مصائب اشتغال و بیکاری در ایران بر کسی پوشیده نیست، حجم بالای بیکاری فارغ‌التحصلان دانشگاهی، بیکاری پنهان، اشتغال ناقص بالا، حجم بالای شاغلان بخش غیررسمی اقتصاد و مسائلی از این دست امروز به دغدغه خانواده‌های ایرانی و دولتمردان تبدیل شده است. بر این اساس، دولت‌ها نیز طرح‌های اشتغالزایی مختلفی در چند دهه اخیر اجرا کرده‌اند که به جهت کم‌توجهی به تجربیات باارزش جهانی، با بخشی‌نگری به شکست منتهی شده‌اند. برای مثال در حالی که دولت‌ها در ایران هنگامه انتخابات ایجاد اشتغال سالانه چندمیلیون را وعده داده‌اند، اما بررسی‌های آماری نشان می‌دهد طی دوره ۱۳ ساله  ۱۳۸۶ تا ۱۳۹۷ تعداد شاغلان کشور فقط ۸/۲ میلیون نفر افزایش یافته که حاکی از اشتغالزایی خالص سالانه ۲۱۵ هزار نفری است.

در این زمینه دولت روحانی نیز در سال ۱۳۹۶ برنامه اشتغالزایی خود را عمدتا برمبنای پول‌پاشی در قالب دو برنامه کلان «اشتغال فراگیر» و «اشتغال روستایی و عشایری» هدف‌گذاری کرد تا سالانه یک‌میلیون شغل در کشور ایجاد کند. با این حال بررسی‌های آماری نشان می‌دهد در یک‌ساله منتهی به پایان پاییز ۹۷ تنها ۶۰۹ هزار شغل در کشور ایجاد شده است که عمدتا در بخش‌های غیررسمی، خانگی و حمایتی ایجاد شده‌اند. همچنین براساس آنچه در برنامه اشتغال فراگیر تکلیف‌شده، قرار بود ۵۰۰ میلیارد تومان برای اجرای «طرح‌های کاج و رسته‌های منتخب» و ۵۰۰ میلیارد تومان برای «یارانه سود تسهیلات» اختصاص یابد که بررسی‌ها نشان می‌دهد در این مدت فقط ۱۰۰ میلیارد تومان برای اجرای طرح کارورزی ویژه فارغ‌التحصیلان دانشگاهی از طرح‌های ذیل «طرح کاج» پرداخت شده و ۴۰۰ میلیارد باقی‌مانده تخصیص نیافته است. همچنین یارانه سود تسهیلات اشتغال که از سوی دولت باید به نظام بانکی برای کاهش دو واحد درصدی تسهیلات اشتغال پرداخت می‌شد نیز در سال‌های ۹۶ و ۹۷ پرداخت نشده است.

بررسی‌ها نیز نشان می‌دهد تسهیلات اشتغالزایی در یک دوره ۱۵ ساله با انحراف ۶۰ درصدی روبه‌رو بوده است. بر این اساس، مشخص است که پول‌پاشی دولت عملا فاقد خاصیت اشتغالزایی است و عملا حتی مقدار ناچیز تسهیلات داده‌شده نیز به جهت سوددهی پایین بخش مولد اقتصاد در مقابل بخش غیرمولد، جذب بخش‌های واسطه‌گری و دلالی در اقتصاد ایران می‌شود. در این زمینه «فرهیختگان» سه تجربه موفق  آسیایی در اشتغالزایی را بررسی کرده که نشان می‌دهد سیاست‌های این دولت‌ها برمبنای سه رویکرد دولت فعال و توسعه‌گرا (مدل کره‌جنوبی)، برون‌سپاری نیروی کار ماهر (تجربه هند) و تجاری‌سازی کشاورزی با هدف افزایش ارزش افزوده صنعتی (تجربه اندونزی) است.  

تجربه کره‌جنوبی؛ دولت فعال و توسعه‌گرا

در یک دهه اخیر کره‌جنوبی بی‌شک یکی از موفق‌ترین کشورها در زمینه ایجاد اشتغال است، به‌طوری که نرخ بیکاری از دورقمی در قبل از سال ۱۹۹۵ به ۸/۳ درصد در سال ۲۰۱۷ رسیده است. در سال ۲۰۱۷ تولید ناخالص ملی این کشور حدود ۱۵۰۰ میلیارد دلار (۳.۴ برابر ایران) بوده که سبب شده است این کشور در رتبه ۱۱ اقتصاد برتر جهان محسوب شود. هرچند از نظر درآمد سرانه با عددی حدود ۳۰ هزار دلار در رتبه ۲۷ اقتصاد جهان محسوب می‌شود، اما از نظر نابرابری نیز ضریب جینی این کشور کمتر از ۳۰ است که نشان‌دهنده نابرابری متوسط در این کشور است.

به اذعان کارشناسان بانک جهانی، مهم‌ترین امری که محور اقتصادی کره‌جنوبی بود، انتخاب استراتژی مداخله فعال و درست دولت در اقتصاد بود. درواقع کشورهای شرق آسیا استراتژی توسعه‌ای را در پیش گرفتند که نقطه مقابل رویکرد نئوکالسیکی و توصیه‌های بانک جهانی مبنی‌بر اتکا به بازار آزاد بود و از آن با عنوان دولت توسعه‌گرا یاد می‌شود. بر این اساس کره‌ای‌ها نخست نیروی کار را از بخش کشاورزی به صنایع کارخانه‌ای سبک و سپس به بخش صنعتی با ارزش افزوده بالا انتقال داده‌اند به‌طوری‌که در دهه ۱۹۶۰، صادرات اصلی کره شامل سنگ تنگستن، ماهی و کلاه‌گیس ساخته‌شده از موی انسان بود اما حالا تمام دنیا کره را به‌واسطه موبایل‌های شیک و تلویزیون‌های تخت صادراتی می‌شناسند.

به اعتقاد کارشناسان، مهم‌ترین دلیل سیاستگذاران کره‌جنوبی در زمینه اشتغالزایی، انتخاب استراتژی توسعه اقتصادی درست دولت فعال و توسعه‌گرا بوده است.

این دولت کره‌جنوبی استراتژی توسعه اقتصادی برمبنای دولت فعال و توسعه‌گرا را در چند لایه انجام داده است که به‌طور خلاصه به آنها اشاره می‌شود.

۱- تنوع‌بخشی به محصولات و صنعتی‌شدن: همان‌طور که گفته شد در دهه ۱۹۶۰ صادرات اصلی کره شامل سنگ تنگستن، ماهی و کلاه‌گیس ساخته‌شده از موی انسان بود که تحت چنین شرایطی دولت مجموعه‌ای از سیاست‌ها را به‌منظور تنوع‌بخشی به محصولات در پیش گرفت و حاصل این امر بدل‌شدن کره به کشوری صنعتی بود که در حال حاضر از کشتی تا موبایل صادر می‌کند.

۲- برخورد با ناکارآمدی در کنار حمایت دولت: در این مرحله دولت کره مجموعه‌ای از استانداردها را وضع کرد و دادن سوبسید به بنگاه‌های صنعتی را منوط به رعایت کردن آن استانداردها کرد. بر این اساس ساختار‌ انگیزشی اقتصادی این کشور به سمت بخش تولید است و دولت به‌شدت با رانت‌خواری برخورد مالیاتی می‌کند.

۳- اولویت‌بندی درست: دولت کره صنعتی‌شدن را براساس اولویت مشخص و درستی انجام داد. این اولویت‌بندی به‌گونه‌ای بود که در برنامه‌های نخست تمرکز بر صنایع سنگین مانند سیمان و فولاد نباشد و به‌تدریج به سمت صنایع پیشرفته مانند الکترونیک رفت.

۴- کمک به رشد شرکت‌های بزرگ: در فرآیند صنعتی‌شدن کره، «چبول‌ها» که عبارت از بنگاه‌های بزرگ صنعتی چند کسب‌وکار بودند، نقش مهمی را ایفا کردند. گروه‌های چند کسب‌وکاری در تمام کشورهای دیرصنعتی‌شده رایج هستند، اما در کره اندازه آنها بسیار بزرگ است. در لیست ۵۰۰ شرکت برتر فورچون در سال ۱۹۸۶، ۱۰ شرکت کره‌ای وجود داشت، اما براساس آخرین گزارش که مربوط به سال ۲۰۱۷ است، ۱۶ شرکت از ۵۰۰ شرکت برتر جهان مربوط به کره‌جنوبی است که فقط سامسونگ با درآمد ۲۱۲ میلیارد دلاری خود (۴.۲ برابر صادرات نفت ایران) در رتبه دوازدهم ۵۰۰ شرکت برتر جهان قرار دارد. ایران در رتبه‌بندی ۵۰۰ شرکت برتر جهان، هیچ نماینده‌ای ندارد.

۵- اجبار شرکت‌ها به ورود به حوزه‌های جدید: دولت کره در دهه ۱۹۶۰ بسیاری از شرکت‌ها را وادار به ورود به حوزه‌های جدید کرد؛ به‌عنوان مثال به شرکت LG که در صنایع نساجی فعالیت می‌کرد دستور داد به صنعت برق وارد شود و زمینه‌ساز ورود این شرکت به بخش الکترونیک شد یا شرکت هیوندا را با تهدید به ورشکسته‌کردن وادار به ورود به صنعت کشتی‌سازی کرد که در این زمینه بسیار موفق عمل کردند.

۶- اجرای الگوی اصلاح مصرف: در دهه ۷۰ که کره با مشکلات ارزی روبه‌رو بود، عوارض کالاهای تجملی را بسیار بالا برد. برای مثال نوشیدنی‌های خارجی تعرفه گمرکی معادل ۱۰۰ درصد قیمت وضع شد و با وضع مالیات‌های مختلف قیمت آن هنگام مصرف به ۹ برابر قیمت ورود به بنادر کشور می‌رسید. حتی در زمانی که این کشور استراتژی خود را توسعه برمبنای صادرات قرار داده بود، بیش از ۱۵ هزار کالا در این کشور در فهرست ممنوعه واردات بودند. در این زمینه کافی است به مصوبه کذایی ممنوعیت واردات ۱۴۰۰ قلم کالا از سوی دولت روحانی در تابستان ۹۷ اشاره کنیم که به‌دلیل محدودیت ارزی کشور از سوی دولت ابلاغ شد؛ اما متاسفانه علاوه‌بر اینکه برخی از آنها هنوز هم وارد کشور می‌شوند، برخی از کالاهایی ممنوع شدند که از ابتدای انقلاب حتی یک دلار از آن هم وارد کشور نشده بود؛ اقلامی همچون تریاک و انواع مشروبات الکلی.

۷- حرکت در لبه تکنولوژی برمبنای تحقیق و توسعه (R&D): از سال‌های ۱۹۸۷ به بعد دولت کره‌جنوبی برنامه تحول در صنایع این کشور را برمبنای حرکت در لبه تکنولوژی از طریق افزایش سهم توسعه و تحقیق در بودجه‌های دولتی و شرکت‌های بخش خصوصی قرار داد. بر این اساس در این برنامه تاکید بیشتر بر توسعه صنایع پیشرفته مانند الکترونیک، IT و صنایع خودرو از طریق افزایش قابل‌توجه سهم این صنایع از هزینه‌های تحقیق و توسعه (R&D) بود، به‌طوری‌که سهم هزینه‌های تحقیق و توسعه از تولید ناخالص داخلی کره‌جنوبی از ۱.۲ درصد در سال ۱۹۹۰ به ۴.۵ درصد در سال ۲۰۱۷ رسیده و این کشور را در رتبه اول جهان به‌لحاظ هزینه‌کرد در تحقیق و توسعه قرار داده است.

بر این اساس توسعه ۱- رادیو و تلویزیون دیجیتال، ۲- نمایشگرهای دیجیتال، ۳- ربات‌های هوشمند، ۴- اتومبیل‌های آینده، ۵- ارتباطات راه دور نسل آینده، ۶- شبکه خانگی هوشمند، ۷- محتوای دیجیتال و راهکارهای نرم‌افزاری، ۸- باتری‌های نسل آینده و ۹- اندام‌های زیست دارویی جدید بیشترین هزینه‌کرد در تحقیق و توسعه (R&D) را به خود اختصاص داده و مبنای سرمایه‌گذاری‌های این کشور قرار گرفته‌اند.

وضعیت ایران  در حالی که کره‌جنوبی ۴.۵ درصد از تولید ناخالص داخلی خود را صرف تحقیق و توسعه می‌کند که نتایج آن را هم در خودروسازی، صنایع خانگی، موبایل و... قابل مشاهده است، اما در ایران با وجود اینکه اصول ۲۴گانه اقتصاد مقاومتی بر توسعه صنعتی برمبنای اقتصاد دانش‌بنیان تاکید می‌کند و برنامه ششم توسعه نیز مقرر کرده سهم تحقیق و توسعه از تولید ناخالص داخلی باید تا پایان برنامه به چهار درصد برسد، اما براساس آخرین گزارش وزارت صنعت این میزان هنوز کمتر از یک‌درصد (۰.۷۰ درصد) تولید ناخالص داخلی در سال ۹۶ بوده است. در این زمینه بررسی یکی از بزرگ‌ترین شرکت‌های دولتی ایران بسیار قابل‌تامل است، به‌طوری که شرکت ملی نفت ایران در سال ۹۸ از بودجه ۵۷۳ هزار میلیارد تومانی خود تنها هشت میلیارد تومان برای تحقیق و توسعه هزینه خواهد کرد که براساس آخرین گزارش تفریغ بودجه، بیش از ۴۰ درصد همین مقدار ناچیز نیز محقق نمی‌شود.

یکی دیگر از ویژگی‌های اقتصاد کره برای اشتغالزایی، ساختار ‌انگیزشی رفتار اقتصادی دولت برای حرکت سرمایه‌های کشور به سمت تولید و دوری از فعالیت واسطه‌گری و دلالی است که در این زمینه اعطای سوبسید را شرط کرده است. با این حال در ایران ساختار فوق مورد توجه نبوده و حرکت مجموعه اقتصاد به سمت فعالیت‌های دلالی و واسطه‌گری است که نه‌تنها اشتغالزا نبوده، بلکه در سال‌های مختلف با التهابات ارزی، همه بازارهای کشور ازجمله مسکن، طلا، سکه، ارز و... را به‌هم ریخته است. نکته قابل‌تامل این است که حتی بانک‌های کشور نیز به جهت بالا بودن بازدهی بخش واسطه‌گری، عمده فعالیت بنگاهداری خود را در این بخش متمرکز کرده و از بخش مولد فراری هستند.

در همین زمینه ‌فقط بررسی بازدهی زمین در ایران نشان می‌دهد طی سال‌های ۷۲ تا ۹۶ بازدهی زمینه ۱۳۰ درصد افزایش یافته است. بر این اساس، پیامی که به کارآفرینان از سوی ساختار‌ انگیزشی ارسال می‌شود آن است که در زمین و مسکن سرمایه‌گذاری و از حرکت به‌سوی فعالیت‌های تولیدی دوری کنند. همچنین سهم بالای بخش خدمات و واسطه‌گری‌ها از تسهیلات بانکی و سهم اندک بخش‌های مولد از تسهیلات بانکی و مواردی از این دست نشان از ساختار‌ انگیزشی ضدتولید در ایران است که سرمایه‌ها را به سمت بازارهای واسطه‌گری تشویق می‌کند.

تجربه هند؛ صادرات ۶۹ میلیاردی نیروی کار

برمبنای آمارهای جهانی، قبل از سال ۲۰۰۵ حدود ۹۰ درصد کارگران هندی در بخش‌های غیررسمی با دستمزد اندک کار می‌کردند. در آن سال‌ها نیروی کار کارگری هند دو ویژگی بارز داشت؛ ۱- حدود ۶۰ درصد کارگران هندی بی‌سواد یا دارای مدرک مقطع ابتدایی بودند و ۲- براساس برآورد‌ها در آن سال‌ها، ۸۰ درصد نیروی فعال هند هیچ‌گونه فرصت مهارت‌آموزی نداشتند. مجموعه این دو عامل موجب شده بود هند با کمبود نیروی کار باکیفیت مواجه شود، به‌طوری که فقط در بخش فناوری اطلاعات ۵۰۰ هزار نفر کمبود نیروی متخصص وجود داشت. مجموع این عوامل باعث شده بود به‌رغم وجود فرصت‌های اشتغال، بیکاری در هند از ۶ درصد در سال ۱۹۹۵ به هشت‌درصد در سال ۲۰۰۰ برسد. بر این اساس سیاستگذاران هندی برای حل این مشکلات، «برنامه انگیزش افزایش مهارت‌های فنی ملی» را در دستورکار قرار دادند. بر این مبنا در حوزه‌های جدیدی همچون فناوری اطلاعات، انرژی‌های جدید، خودروسازی و صنایع الکترونیک ظرفیت مهارت‌افزایی در دستورکار مراکز آموزش فنی و حرفه‌ای قرار گرفت. بررسی‌های آماری نیز نشان می‌دهد طی هشت‌سال اجرای این برنامه، تعداد کارآموزان آموزش‌های فنی و حرفه‌ای از سه‌میلیون نفر در سال ۲۰۰۵ به ۱۵ میلیون نفر در سال ۲۰۱۲ رسیده است. هندی‌ها به موازات برنامه افزایش مهارت فنی ملی، برنامه مکمل برون‌سپاری نیروی کار به‌ویژه در بخش خدمات فنی و مهندسی را در حوزه فناوری اطلاعات اجرا کردند. نکته جالب توجه در این موضوع، تسلط نیروی کار هندی به زبان انگلیسی و عربی است که توانست نیروی کار مورد نیاز کشورهای عربی و انگلیسی‌زبان را به‌خوبی تامین کند.

در این زمینه هرساله بانک جهانی آماری از درآمد کشورهای مختلف از اعزام نیروی کار منتشر می‌کند که کشور هند با درآمد ۶۹ میلیارد دلاری خود (۲۰ میلیارد دلار بیش از صادرات نفت ایران در سال ۲۰۱۷) جایگاه اول را در اختیار دارد. این نکته قابل ذکر است که ۶۹ میلیارد دلار درآمد مذکور همه درآمد هند از صادرات یا اعزام نیروی کار به خارج نیست، بلکه در گزارش بانک جهانی درآمد کشورهای اعزام‌کننده نیروی کار با واژه «Remittanc» بیان می‌شود که این واژه معادل پولی است که نیروی کار اعزام‌شده به خانواده‌های خود در کشورش منتقل می‌کند. در این گزارش ارزش صادرات نیروی کار در جهان حدود ۶۱۳ میلیارد و ۴۶۶ میلیون دلار (۲.۱۲ برابر ارزش صادرات نفت ایران) برآورد شده که بیش از ۱۱ درصد آن در سال ۲۰۱۷ در اختیار هندی‌ها است.

وضعیت ایران در این زمینه بررسی عملکرد سازمان فنی و حرفه‌ای کشور به‌عنوان اصلی‌ترین نهاد مهارت‌آموزی کشور نشان می‌دهد در هفت سال اخیر تعداد مهارت‌آموزان این سازمان سالانه از ۶۷۱ هزار در سال ۹۰ به ۷۳۷ هزار مهارت‌آموز در سال ۹۳، به ۸۲۳ هزار مهارت‌آموز در سال ۹۵ و به ۹۶۲ هزار و ۶۱۲ مهارت‌آموز در سال ۹۶ رسیده است. به‌نظر می‌رسد با توجه به سهم بالای افراد فاقد مهارت بین ۲۴ میلیون شاغلان کشور و همچنین سالانه بیش از سه‌میلیون بیکار و همچنین ۸.۵ میلیون فارغ‌التحصیل کشور در سال ۹۷، آموزش تنها ۹۶۲ هزار نفر عملکرد چندان مطلوبی هم نباشد.

در زمینه درآمد از اعزام یا صادرات نیروی کار نیز درآمد ۶۹ میلیارد دلاری هند از اعزام نیروی کار به خارج در حالی است که بانک جهانی سهم ایران از درآمد ارزی نیروی کار در سال ۲۰۱۷ را حدود یک‌میلیارد و ۳۷۹ میلیون دلار (۵۰ برابر کمتر از درآمد هندی‌ها) برآورد کرده است.

تجربه اندونزی؛ تجاری‌سازی تولیدات روستایی

تجربه اندونزی نیز از دیگر تجربیات موفق در زمینه اشتغالزایی است. در سال‌های قبل از دهه ۹۰ اندونزی با مشکلاتی همچون وابستگی درآمدی بالا به نفت، بهره‌وری پایین، حضور در منطقه‌ای ناامن و نرخ بیکاری دورقمی مواجه بود که از این منظر شباهت‌های تاریخی بین این کشور و ایران دیده می‌شود. سیاستگذاران این کشور در سال‌های ۱۹۷۰ تا ۱۹۹۰ یک برنامه سه‌لایه‌ای برای مبارزه با بیکاری اجرا کردند. در گام نخست با هدف اشتغالزایی حداکثری برای اقشار کم‌درآمد، سیاست توانمند‌سازی فعالیت‌های خرد در دو حوزه صنعت و کشاورزی را در دستورکار قرار دادند. در این مرحله تجاری‌سازی محصولات روستایی و صنایع پایین‌دست و ارتقای تکنولوژیک در حوزه صنایع خرد و کشاورزی مورد توجه قرار گرفت که اثرات اجتماعی و اقتصادی بسیار مثبتی داشت.

در مرحله دوم سیاستگذاران با هدف هماهنگ‌سازی محیط فعالیت خرد اقتصادی با دستاوردهای اقتصاد کلان، مقررات‌زدایی، توسعه زیرساخت‌های نرم‌افزاری و سخت‌افزاری در حوزه‌های کشاورزی و صنایع خرد و واردات سطوح بالاتر تکنولوژی برای تقویت این بنگاه‌های خرد کردند. در مرحله سوم نیز مجموعه‌سیاست‌های اشتغالزایی «تثبیت تقاضا» با حفظ و توسعه حجم صادرات سرمایه‌‎بر را در دستورکار قرار دادند. بعد از اجرای این برنامه سه‌لایه‌ای، مجموع صادرات محصولات خام از ۳۳ درصد در ارزش صادراتی اندونزی در سال ۱۹۹۵ به ۱۰ درصد در سال ۱۹۹۹ رسید.

همچنین افزایش صادرات نیروی کار نیز از دیگر نتایج اقدامات سیاست‌های اشتغالزایی در اندونزی است. در این زمینه بررسی داده‌های آماری بانک جهانی نشان می‌دهد درآمد اندونزی از صادرات نیروی کار در سال ۲۰۱۷ به ۹ میلیارد دلار رسیده است. بر این اساس، سیاست‌های این کشور در سه سطح توانمندسازی و تجاری‌سازی صنایع کوچک و روستایی، تسهیل ارتباط این صنایع با زنجیره ارزش و اتخاذ سیاست‌های تجاری و ارزی صادرات‌محور اجرا شد و ازجمله نتایج آن کاهش بیکاری به ۶ درصد در سال‌های اخیر بوده است.

وضعیت ایران در ایران به جهت ساختار نامطلوب و کم‌بازده تولید، سهم بخش کشاورزی در اشتغال کشور بسیار بالاست و این در حالی است که در فرآیند توسعه باید از میزان اشتغال در این بخش که عمدتا خام‌فروش است، کاسته و به همان میزان به بخش صنایع کارخانه‌ای افزوده شود. درواقع سهم اشتغال در بخش کشاورزی در کشورهای توسعه‌یافته حدود دو درصد بوده که این سهم در اقتصاد ایران قریب به ۲۰ درصد است. از سوی دیگر سهم این بخش در ارزش افزوده کشور حدود یک دهه گذشته کمتر از ۱۰ درصد بوده که به‌معنای وجود بیکاری پنهان در این بخش است. این آمار نشان می‌دهد هنوز هم خام‌فروشی در بخش کشاورزی ایران بسیار بالاست و صنایع مکمل و تکمیلی در بخش کشاورزی که موجب افزایش ارزش افزوده در این بخش می‌شوند، ایجاد نشده است. این در حالی است که در اندونزی با اجرای برنامه تجاری‌سازی کشاورزی و صنایع روستایی، سهم محصولات خام در صادرات این کشور از ۳۳ درصد به کمتر از ۱۰ درصد در سال‌های اخیر رسیده است.