پیامدهای سیاست‌های مالیاتی کشور؛ بنگاه‌های صنعتی ایران زیر تیغ مالیات

 بازوی پژوهشی مجلس در تازه‌ترین بررسی‌های خود تصویری کلان از نظام مالیات بر درآمد اشخاص ترسیم کرده است. این گزارش نشان می‌دهد که در کشورهای پیشرفته بیش از ۳۴ درصد از درآمدهای مالیاتی به مالیات بر درآمد اشخاص حقیقی اختصاص یافته حال آنکه سهم این نوع مالیات در ایران طی یک روند ثابت در حدود ۱۳ درصد باقی مانده است. کمبود آمار و اطلاعات مشاغل، عدم پیاده‌‌سازی نظام مالیات بر درآمد اشخاص و وجود معافیت‌های گسترده پایه‌های مالیاتی دلایل اصلی پایین بودن سهم مالیات بر درآمد اشخاص در ایران اعلام شده است. از نگاه بازوی پژوهشی مجلس، تداوم این روند می‌تواند به تضعیف ادراک عدالت مالیاتی و تعمیق نابرابری بینجامد.

درآمدهای مالیاتی در حقیقت درآمدهای پایداری هستند که در نظام اقتصادی کشورهای پیشرفته و توسعه‌یافته سهم پررنگی دارد. در ایران نیز طی چند سال گذشته عمده نگاه سیاستگذاران به درآمدزایی از محل مالیات‌ها معطوف شده است. دلیل اصلی این مساله اما نه تغییر رویکرد سیاستگذاری دولتمردان، بلکه به حداقل رسیدن درآمدهای حاصل از فروش نفت بوده است. از همین‌رو است که کارشناسان از ضعف‌های آشکار نظام مالیاتی کشور سخن می‌گویند؛ موضوعی که به گفته آنها زمینه‌ساز افزایش فشار بیشتر به تولید و معیشت مردم شده است. بازوی پژوهشی مجلس در گزارشی تازه و با تمرکز بر نظام مالیات بر درآمد اشخاص، انواع مختلف این نظام مالیاتی را زیر ذره‌بین برده و مزایا و معایب هر یک برای اقتصاد را تشریح کرده است. براساس بررسی‌های مرکز پژوهش‌های اتاق ایران، سه نوع نظام مالیات بر درآمد اشخاص در اکثر کشورها در حال پیاده‌سازی است: نظام مالیات بر جمع درآمد، نظام مالیات بر درآمد دوگانه و نظام مالیات بر درآمد یکنواخت. بدیهی است انتخاب هر یک از این سه نوع مختلف، اثرات متفاوتی بر عدالت و کارایی نظام مالیاتی دارد.

نظام مالیات بر جمع درآمد

از نگاه کارشناسان، سادگی لازمه موفقیت هر ساختار مالیاتی است. این مساله در حقیقت دو منفعت عمده دارد؛ تمکین و اجرا. مزیت تمکین را می‌توان در کاهش هزینه‌ها و تلاشی دانست که هر مودی برای درک قانون و تمکین از آن صرف می‌کند. منفعت اجرا و پیاده‌سازی نیز از کاهش هزینه‌ها یا بهبود کارایی در تفسیر و اجرای قوانین قابل استخراج است. سادگی در نظام مالیات بر جمع درآمد با عدم تبعیض بین درآمدهای کار و سرمایه همراه است. در واقع، پیاده‌سازی این نظام مانع از پیچیدگی‌های اجرایی اضافی می‌شود زیرا تمامی درآمدها صرف‌نظر از آنکه از محل کار باشد یا سرمایه، با رویه واحدی مشمول مالیات خواهد شد. یکی از مزیت‌های حرکت به سمت مالیات بر جمع درآمد آن است که به دلیل گسترده‌تر شدن پایه مالیاتی، امکان اعمال نرخ‌های مالیاتی پایین‌تر وجود خواهد داشت و در نتیجه، اثرات اختلال‌زای مالیات بر تصمیمات اقتصادی کاهش می‌یابد. دستیابی به چنین مزیتی نیز نیازمند وسیع‌تر کردن پایه مالیاتی از یک سو و کاهش نرخ‌های مالیاتی از سوی دیگر است.

افزایش پایه مالیاتی به موازات کاهش نرخ‌های مالیاتی موجب کاهش ناکارآمدی‌ها، کاهش انگیزه استفاده از روش‌های اجتناب مالیاتی و کاهش حجم اقتصاد زیرزمینی می‌شود. اما ارزشمندترین دستاورد هر اصلاح مالیاتی، احیای مجدد اعتماد عمومی به ساختار مالیاتی و تقویت ادراک عمومی از مالیات بر درآمد به عنوان یک مالیات عادلانه است. لازم به ذکر است که شرط دستیابی به چنین نتیجه‌ای این است که نرخ‌های مالیاتی با مفهوم توانایی پرداخت منطبق باشد به طوری که کاهش نرخ‌های مالیاتی نهایی، نابرابری‌های موجود بین مودیان ثروتمند و بقیه مردم را تشدید نکند. اما یکی از مهم‌ترین مزایای نظام مالیات بر جمع درآمد، بهبود عدالت افقی در ساختار مالیاتی است. عدالت افقی، حاوی این نکته است که مودیان با موقعیت مشابه، باید مالیات یکسانی پرداخت کنند. مهم‌ترین مولفه این مزیت، تغییر ادراک مردم از ساختار مالیاتی است به طوری که مردم نظام مالیاتی را عادلانه و مبتنی بر توانایی پرداخت می‌پندارند نه نظام مالیاتی که مبتنی بر ترجیحات و تبعیض مالیاتی است. بدیهی است چنین بینش و ادراکی موجب کاهش اجتناب مالیاتی و مشارکت در اقتصاد زیرزمینی خواهد شد و تمکین مالیاتی را نیز افزایش خواهد داد.

یکی از هزینه‌های مستقیم در اصلاح نظام مالیاتی و حرکت به سمت یک نظام مالیات بر جمع درآمد، وجود احتمال کاهش نرخ‌های مالیاتی است که منجر به بازتوزیع بار مالیاتی خواهد شد. درست است که برخی اختلالات، جزء جدایی‌ناپذیر هر اصلاحات مالیاتی است اما یک تغییر قابل‌ملاحظه در بار مالیاتی و انتقال آن به سمت طبقه متوسط می‌تواند منافع ناشی از بهبود ادراک عمومی از عادلانه بودن نظام مالیاتی را کاملا خنثی سازد.

مالیات بر درآمد دوگانه

در اوایل دهه ۹۰، کشورهای اسکاندیناوی در مسیر اصلاح نظام مالیاتی حرکت کردند. این کشورها پایه‌های مالیات بر درآمد اشخاص و شرکت‌ها را گسترش دادند و با محدود کردن و با درآمدهای اضافی به دست آمده از طریق حذف بسیاری از کسورات خاص، به کاهش نرخ‌های نهایی مالیات بر درآمد شرکت‌ها و اشخاص اقدام کردند. ویژگی اصلی سیستم‌های مالیاتی جدید کشورهای اسکاندیناوی، حرکت آنها از سیستم مالیات بر جمع درآمد به سمت سیستم مالیات بر درآمد دوگانه بود. در حقیقت ویژگی خاص سیستم مالیات بر درآمد دوگانه کشورهای اسکاندیناوی آن است که تمامی اشکال درآمد سرمایه‌ای را با نرخ‌های تناسبی مشمول مالیات می‌کند در حالی که باقیمانده درآمدهای مودیان از منابع دیگر را با نرخ‌های تصاعدی مشمول مالیات می‌کند. در نسخه محض سیستم مالیات بر درآمد دوگانه، درآمد نیروی کار در قالب یک جدول با نرخ‌های نهایی تصاعدی مالیاتی مشمول مالیات می‌شوند و نرخ مالیات بر درآمدهای سرمایه‌ای که با نرخ مالیات بر درآمد شرکت‌ها برابر است، معادل با نرخ نهایی مالیات بر درآمد کار در اولین محدوده درآمدی است.

یکی از نکات مهم این است که نظریه‌پردازانی که مالیات بر مصرف اشخاص را بر مالیات بر درآمد مرسوم ارجح می‌دانند، معتقدند که مالیات بر درآمد سرمایه تحت نظام مالیات بر درآمد موجب تبعیض علیه اشخاصی می‌شود که مصرف خود را به مراحل بعدی چرخه زندگی‌شان انتقال می‌دهند. از سوی دیگر باید بدانیم که مالیات بر جمع درآمد واقعی صرفا بازدهی واقعی سرمایه را مشمول مالیات می‌کند و بخشی از درآمد اسمی سرمایه را از شمول مالیات مستثنی می‌کند، زیرا مودی باید کاهش ارزش واقعی موجودی‌های اسمی دارایی‌اش را جبران کند. در اصل، درآمد اسمی مشمول مالیات باید قبل از مالیات‌ستانی نسبت به تورم تعدیل شود. با این حال، مقامات اجرایی مالیاتی به ندرت در تلاش برای تعدیل سیستماتیک تورم روی درآمد مشمول مالیات هستند مگر در شرایط ابرتورم. دلیل اصلی این است که مشکلات اجرایی و اداری قابل ملاحظه‌ای در تعدیل سیستماتیک تورم وجود دارد. نکته مهم اما این است که بحث تورم در سیستم مالیات بر درآمد دوگانه، اهمیت پیشین خود را تا حد زیادی از دست داده است، زیرا وضعیت تورم در کشورهای اسکاندیناوی شدیدا تغییر کرده و از تورم‌های بالا به تورم‌های پایین رسیده‌ است. اما این مساله در خصوص کشورهایی با نرخ‌های تورم بسیار بالا مانند ایران همچنان موضوعیت دارد.

مالیات بر درآمد یکنواخت

در نسخه مرسوم سیستم مالیات با نرخ یکنواخت، تمامی درآمدها صرف نظر از منبع‌شان به شیوه مشابهی مشمول مالیات می‌شوند و نرخ مالیات بر درآمد اشخاص و نرخ مالیات بر درآمد شرکت‌ها یکسان است. برای مثال اگر نرخ مالیات یکنواخت ۱۰ درصد باشد شخصی با ۱۰۰ میلیون تومان درآمد مشمول مالیات باید ۱۰ میلیون تومان مالیات بپردازد و شخصی با درآمد ۵۰۰ میلیون تومان، مشمول مالیات ۵۰ میلیون تومانی خواهد بود. در محض‌ترین نسخه مالیات بر درآمد یکنواخت، هیچ حد آستانه یا معافیت پایه‌ای در نظر گرفته نمی‌شود و بدین ترتیب، نرخ نهایی و نرخ متوسط با یکدیگر برابر بوده و سیستم مالیاتی اکیدا تناسبی خواهد بود. اصول استاندارد مالیاتی که برای ارزیابی اثربخشی بالقوه هر سیستم مالیاتی استفاده می‌شود مشتمل بر برابری، کارایی و ساده‌سازی است اما در عمل، هیچ نظام مالیاتی قادر به تامین هر سه شاخص فوق نیست و در برخی مواقع، هر یک از این معیارها در تضاد با سایر اصول قرار می‌گیرند.

در ارتباط با مباحث مربوط به عدالت نیز دو مفهوم عدالت افقی و عمومی وجود دارد. طبق عدالت افقی، مودیانی که شرایط اقتصادی یکسانی دارند باید به نحو مشابه مشمول مالیات شوند در حالی که طبق مفهوم عدالت عمودی، اشخاص با پتانسیل و ظرفیت بالاتر پرداخت که بر حسب درآمد، ثروت یا مخارج اندازه‌گیری می‌شود باید مالیات بیشتری بپردازند. در یک سیستم مالیات بر درآمد یکنواخت محض، اصل عدالت افقی به خوبی تامین می‌شود، زیرا تمامی انواع درآمدها با نرخ یکسانی مشمول مالیات می‌شوند. اما این سیستم از تامین اصل عدالت عمودی ناتوان است، زیرا هم اشخاص با درآمد بالا و هم افراد با درآمد اندک با نرخ مالیاتی یکسانی مشمول مالیات می‌شوند. به طور کلی مزایای متعددی در ارتباط با مالیات با نرخ یکنواخت وجود دارد که عبارتند از ساده‌سازی سیستم مالیاتی، بهبود عملکرد نظام مالیاتی، کاهش اجتناب مالیاتی، افزایش اشتغال، امکان افزایش درآمدهای مالیاتی، کاهش بوروکراسی، بهبود رشد اقتصادی، افزایش پس‌انداز و سرمایه‌گذاری و افزایش رقابت‌پذیری. اما مهم‌ترین کاستی این نوع مالیات مغایرت با اصل عدالت عمودی است. این مولفه به ویژه در مقایسه با سیستم مالیات تصاعدی، از آن جهت دارای اهمیت است که بار مالیاتی مضاعفی به گروه‌های با دستمزد اندک وارد می‌کند در حالی که منجر به کاهش بار مالیاتی در گروه‌های درآمدی بالاتر می‌شود.

بنگاه‌های صنعتی ایران زیر تیغ مالیات

بررسی نظام مالیات بر درآمد حاکی از آن است که در سال ۲۰۲۰-۲۰۱۹ از میان ۱۲۶ کشور، ۱۳ کشور نظام مالیات بر درآمد یکنواخت را انتخاب کرده‌اند. نظام مالیات بر جمع درآمد در ۳۷ کشور در حال پیاده‌سازی است و در نهایت، ۷۶ کشور مجری نظام مالیات بر درآمد دوگانه هستند. حقایق آماری در خصوص عملکرد شاخص‌های سه‌گانه مالیاتی یعنی نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی، نسبت مالیات به منابع عمومی دولت و نسبت مالیات به اعتبارات هزینه‌ای از یک سو و تحمیل بار مالیاتی به پایه‌های مختلف مالیاتی از سوی دیگر نشان‌دهنده نامطلوب بودن وضعیت کشور در مقایسه با سایر کشورهای پیشرفته و در حال توسعه است که اصلاحات مالیاتی به ویژه حرکت به سمت اصلاح نظام مالیات بر درآمد در ایران را ضروری می‌کند. این حقایق آماری عبارتند از: اولا نسبت مالیات به GDP از مهم‌ترین شاخص‌های ارزیابی عملکرد و کارایی نظام مالیاتی است.

این نسبت در کشورهای OECD و متوسط کل کشورها به ترتیب ۳/۳ و ۲/۵ برابر ایران است. در کشور ترکیه نیز بیش از ۲/۱۵ برابر ایران است. دوم، نسبت مالیات‌ها به هزینه‌های جاری دولت که از دیگر شاخص‌های ارزیابی عملکرد نظام مالیاتی است نیز عملکرد نامناسبی در ایران نسبت به کشورهای دیگر دارد و کمتر از نیمی از هزینه‌های جاری دولت از طریق درآمدهای مالیاتی تامین می‌شود. این در حالی است که متوسط این شاخص در کشورهای جهان به حدود ۷۰ درصد یعنی ۱/۵ برابر ایران می‌رسد. سوم، نسبت مالیات‌ها به منابع عمومی دولت به عنوان یکی از شاخص‌های پایداری نظام مالی دولت می‌تواند بر حجم سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی و تامین مالی برنامه‌های رفاهی دولت اثرگذار باشد. عملکرد کشور در این شاخص نیز نامطلوب است به‌طوری که متوسط این شاخص در کشورهای جهان به حدود ۱/۹ برابر ایران می‌رسد.

چهارم، نه تنها عملکرد نظام مالیاتی در شاخص‌های سه‌گانه کلان مطلوب نیست بلکه ترکیب مالیات‌ستانی در ایران نیز تفاوت‌های قابل ملاحظه‌ای با کشورهای پیشرفته و حتی متوسط جهان دارد به طوری‌که ترکیب مالیات‌ستانی در ایران، اختلال‌زا، ناکارا و ناعادلانه است. نظام مالیاتی در ایران روی مالیات‌ستانی از شرکت‌ها و کالاها و تجارت تمرکز دارد و سهم مالیات بر درآمد اشخاص (PIT) و مالیات بر دارایی از کل درآمدهای مالیاتی در ایران بسیار محدود است. در واقع، فشار مالیاتی در ایران عمدتا روی بنگاه‌های صنعتی است. مالیات بر شرکت‌ها در ایران بیش از ۳۰ درصد درآمد مالیاتی را تشکیل می‌دهد که بیش از ۲/۲۵ برابر همین نسبت در کشورهای پیشرفته OECD و حدود ۲ برابر متوسط جهان است. همچنین مقایسه سهم مالیات بر سود شرکت‌ها از درآمدهای مالیاتی با ترکیه و کره جنوبی نیز حاکی از اختلاف قابل ملاحظه‌ای است که به ترتیب حدود ۲/۵ و ۱/۶ برابر این کشورهاست.

از منظر دستیابی به اهداف عدالت و بازتوزیع درآمدی، مالیات بر درآمد اشخاص مهم‌ترین پایه مالیاتی در هر نظام مالیاتی است. به رغم آنکه در کشورهای پیشرفته حدود ۳۴/۶ درصد از درآمدهای مالیاتی به مالیات بر درآمد اشخاص اختصاص یافته است اما در ایران، یک روند ثابت حدود ۱۳ درصدی دارد و حدود یک سوم کشورهای OECD است. مقایسه عملکرد ترکیه و کره‌جنوبی در این پایه مالیاتی به ترتیب با سهم ۲۰/۶ و ۲۷/۵ درصدی از کل درآمدهای مالیاتی نیز حاکی از نامطلوب بودن عملکرد نظام مالیاتی در ایران است. اندک بودن سهم مالیات بر درآمد اشخاص در ایران عمدتا به دلیل کمبود آمار و اطلاعات مشاغل، عدم پیاده‌سازی نظام مالیات بر درآمد اشخاص و وجود معافیت‌های گسترده پایه‌های مالیاتی به ویژه درآمدهای بهره‌ای است. بدیهی است تداوم این روند، به تضعیف ادراک عدالت مالیاتی، تعمیق نابرابری، گسترش اقتصاد غیررسمی و زیرزمینی و ترویج فساد و رشوه در میان مودیان و ماموران مالیاتی دامن خواهد زد.