چرا خطاهای سیاست‌گذاری از سوی دولت‌های مختلف تکرار می‌شود؟

بررسی رفتارهای اقتصادی دولت‌ها حاکی از این است که عموما در بخش سیاست‌گذاری دچار آزمون و خطا هستند؛ درواقع بسیاری از خطاهای دولت‌ها از سوی اخلاف آنها نیز تکرار شده است. ظاهرا سیاست‌گذاری در تله‌های ذهنی خودساخته‌ای اسیر است که ساختار اصلی آن از دولتی به دولتی دیگر تغییر نمی‌کند و تنها اسامی و برچسب‌های سیاست‌ها تغییر می‌یابد.

این تله‌ها را می‌توان در ۶ سرفصل ارزی، بدحسابی، پول‌پاشی، قیمت‌گذاری، آینده‌خوری و بودجه دسته‌بندی کرد. در بحث ارزی، رویکرد سیاست‌گذار عموما هدف‌گذاری بر ثابت نگه‌داشتن نرخ ارز برای تحقق اهداف کوتاه‌مدت کنترل قیمت‌ها است و بر فرصت‌های بهره‌گیری از نظام ارزی شناور، چشم پوشیده است. در بخش اشتغال‌زایی، به‌دنبال ایجاد طرح‌های زودبازده برای افزایش عدد اشتغال از طریق تزریق نقدینگی بوده است.

در بحث بدحسابی و بودجه، کسری منابع مالی دولت عموما با استقراض مستقیم و غیرمستقیم از منابع بانک مرکزی تامین شده و مکانیزم مشخصی برای پوشش این کسری وجود نداشته است. همچنین قیمت‌گذاری دستوری و عرضه ارزان منابع طبیعی، باعث پیش‌خوری منابع نسل‌های آینده شده است. کارشناسان معتقدند راه رهایی از این تله‌ها، تغییر نگاه سیاستمداران و ایجاد مطالبه عمومی ازسوی مردم است.

بررسی‌ها نشان می‌دهد که عمده سیاست‌گذاران در تله‌های تکراری اقتصاد ایران گرفتار شده‌اند و نتوانسته‌اند رویکرد مشخصی برای عبور از این تله‌ها اتخاذ کنند. تله ارزی، تله بدحسابی، تله پول‌پاشی برای اشتغال، تله قیمت‌گذاری، تله آینده‌خوری و تله بودجه برخی از این تله‌ها محسوب می‌شوند که سیاستمداران با تکرار رفتار گذشته، باعث ایجاد و تشدید چالش‌های اقتصادی شده‌اند.

این در حالی است که تجربه دیگر کشورها در مواجهه با این تله‌ها، راهبرد رهایی از هر یک را مشخص کرده است. از سوی دیگر، تجربه کشورها این موضوع را تایید می‌کند که سیاست‌گذاری مناسب برای عبور از تله‌های اقتصادی، باید به شکل یک مطالبه عمومی مطرح شود. این در حالی است که در سال‌های گذشته، سیاست‌گذاران اقتصادی در مواجهه با مطالبه‌های مردمی، عموما سعی در به حراج گذاشتن منابع ارزی، پولی و طبیعی برای ارضای مطالبه مردمی بودند. روش‌هایی که در نهایت باعث بروز ابر چالش‌ها در اقتصاد کشور شده است.

تله ارزی، هدف‌گذاری در نرخ اسمی

مساله نرخ ارز کم و بیش، چالش بسیاری از دولت‌های گذشته بوده و دولت‌ها نیز نتوانسته‌اندیک راهکار کلی برای مکانیزم نرخ ارز، به کار گیرند. در واقع دولت‌ها، همواره در زمان وفور درآمدهای ارزی، در تله کنترل نرخ اسمی ارز گرفتار شدند و سعی کردند، با این ابزار، نرخ تورم را کنترل کنند. این روند مادامی که دولت درآمدهای بالای ارزی داشت، ادامه می‌یافت و در زمان کاهش درآمدهای ارزی، جهش نرخ ارز را به همراه داشته است.

جهشی که آن را می‌توان به یک زمین لرزه تشبیه کرد که تا مدت‌ها آثار زیان‌بار این زمین لرزه گریبان‌گیر اقتصاد کشور شده است. به بیان دیگر، دولت‌ها به دلیل عمر کوتاه خود به فکر پایداری تورم، از طریق پایین نگه داشتن نرخ ارز بودند، اما به دلیل اینکه نتوانستند در سمت سیاست‌های پولی، مکانیزم صحیحی را اتخاذ کنند، همواره با جهش نرخ تورم روبه‌رو شدند. اگر چه سیاست معرفی شده برای نرخ ارز در کشور به شکل نظام ارزی شناور مدیریت شده، تعریف شده است، اما عموما وجه مدیریت شده آن پررنگ‌تر از وجه شناوری آن بوده است.

در حالی که همه عنوان می‌کنند، نظام ارزی شناور مدیریت شده است، اما در عمل روندی که روی می‌دهد، سیاست نظام ارزی قفل شده است. به جرات می‌توان گفت دولت‌ها تاکنون هیچ مکانیزم اصلاحی مشخصی را در برنامه خود نگنجانده‌اند، آمارها نیز حاکی از آن است که هیچ علامتی از یک نظام ارزی شناور، در اقتصاد نمایان نیست. بدیهی است تمام اصلاحات اقتصادی هزینه‌هایی در پی خواهد داشت و اصلاح نظام ارزی نیز از این قاعده مستثنی نیست، اما به نظر می‌رسد که عموما درخصوص برآورد هزینه‌های این اصلاحات بزرگنمایی صورت گرفته و این موضوع باعث به تعویق افتادن اصلاحات ارزی شده است.

بر اساس گزارش‌های دریافت شده سالانه به‌طور متوسط ۱۰ میلیارد دلار، برای تنظیم بازار ارز به بازار تزریق می‌شده است، البته این رقم به شکل متوسط بوده و در برخی سال‌ها بیشتر و در برخی سال‌ها کمتر بوده است. معمولا تزریق ارز، با قیمت پایین‌تر از نرخ تعادلی صورت می‌گیرد و اصولا توسط برخی از نهادهای خاص به بازار تزریق می‌شود. این تفاوت قیمتی در هر سال باعث می‌شود حدود هزار میلیارد تومان از تفاوت قیمتی نرخ ارز نصیب برخی جریان‌های خاص شود.

رقم قابل توجهی که می‌تواند برخی از چالش‌های اقتصادی را در دیگر بخش‌های مرتفع کند، تنها برای ثابت نگه داشتن نرخ ارز هزینه می‌شود. آفت دیگر، هنگامی است که با کنترل نرخ ارز اسمی، برای ارزان‌سازی کالاهای وارداتی، در حقیقت انگیزه برای افزایش واردات بیشتر می‌شود، این در حالی است که ثابت نگه داشتن نرخ ارز اسمی و در واقع کاهش نرخ ارز واقعی، باعث ایجاد دست‌انداز برای توسعه صادرات در کشور است. اما اگر نرخ اسمی ارز، در یک محدوده مشخص به سمت قیمت واقعی خود حرکت کند، یک علامت مثبت به صادرکنندگان ارائه می‌شود که تمرکز اقتصاد، بر حمایت از صادرات و کاهش واردات در کشور است.

تله بدحسابی، میراث بد دولت‌ها

یکی دیگر از تله‌هایی که دولت‌ها، به دلیل عمر کوتاه خود از آن استقبال می‌کنند، تله بدحسابی است. دولت‌ها به دلیل تسریع در اتمام پروژه‌های عمرانی یا افزایش رفاه کوتاه‌مدت مردم با افزایش مخارج خود، عموما در دام بدحسابی گرفتار می‌شوند. آمارها نشان می‌دهد که در سال‌های گذشته عموما دولت به نهادهایی مانند بانک‌ها، بانک مرکزی و پیمانکاران بدهکار بوده است. اما صرف بدهکار بودن، یک ایراد برای دولت محسوب نمی‌شود.

نکته قابل توجه این موضوع است که در تمام کشورهای دنیا، دولت به نهادهای داخلی یا بعضا خارجی بدهی دارد. اما این بدهی به‌عنوان یک دارایی با کیفیت در ترازنامه طلبکاران قرار می‌گیرد، این در حالی است که در داخل کشور، بدهی دولت ممکن است در موعد مقرر وصول نشود.

از سوی دیگر، تا سال‌های متمادی، برآوردی تقریبی از میزان بدهی‌های دولت نیز وجود ندارد و در سال‌های اخیر، تلاش‌هایی برای احصای این بدهی‌ها به وجود آمده است، اگرچه درخصوص برآورد دقیق این بدهی‌ها میان نهادها و سیاستمداران اختلاف نظر وجود دارد. نبود یک مکانیزم مشخص برای ایجاد بدهی‌های دولت و منابع تامین این بدهی‌ها باعث شده که این گلوله برف، با حرکت خود در عمر دولت‌ها بزرگ‌تر شود و اگر مکانیزم خاصی درخصوص پایدار‌سازی این بدهی‌ها به وجود نیاید، باید منتظر یک بهمن عظیم بود.

تله پول پاشی، سراب اشتغال‌زایی

دولت‌های گذشته با عناوین مختلف به دنبال ایجاد طرح‌هایی برای اشتغال‌زایی بودند. «طرح بنگاه‌های زودبازده»، «طرح اشتغال ضربتی»، «طرح صندوق‌های فرصت شغلی» و «طرح اشتغال فراگیر» عناوینی است که از سوی دولت‌ها برای ایجاد اشتغال در دولت‌ها به کار گرفته شده است. تابع هدف اکثر این طرح‌ها افزایش رقم اشتغال بوده است. اشتغال‌هایی که عموما به شکل ناپایدار و دستوری ایجاد می‌شده و عموما به جای تقویت نیروی با مهارت در سمت عرضه، سعی داشتند که با پول‌پاشی، میزان تقاضایاشتغال را در اقتصاد افزایش دهند.

آمارها نیز نشان داده که این طرح‌ها عموما نتوانسته به اهداف تعیین‌شده برای خود دست یابد. اما پیامدهای این طرح‌ها، افزایش فشار و تسهیلات تکلیفی به بانک‌ها و رشد مطالبات غیرجاری در اقتصاد شده است. عموما به دلیل تسریع در تسهیلات‌دهی در این طرح‌ها، بانک‌ها امکان وثیقه‌گیری مطمئن را  نداشتند و این روند باعث افزایش نکول تسهیلات از سوی افراد حقیقی و حقوقی خواهد شد. در نتیجه این طرح‌ها نتوانسته منجر به افزایش اشتغال پایدار در کشور شود، بلکه باعث تضییع منابع مالی نیز شده است. از سوی دیگر آمارها نشان می‌دهد که در طرح بنگاه‌های زودبازده، طی حدود ۴ سال رقمی معادل ۲۵ هزار میلیارد تومان تسهیلات‌دهی شده است.

این رقم در حالی است که میزان پرداخت‌های عمرانی بودجه در برخی از سال‌های گذشته کمتر از این رقم بوده است. این طرح‌ها در حالی اجرایی شد که آمارها نشان می‌دهد میانگین اشتغال‌زایی در سال‌های ۱۳۸۶ تا ۱۳۹۱ رقمی در حدود صفر بوده و عملا این طرح‌ها، اختلال شدیدی در ترازنامه بانک‌ها ایجاد کرده است. کارشناسان معتقدند طرح‌های ایجاد اشتغال در یک بازه زمانی کوتاه مدت، عمدتا یک رویای دست‌نیافتنی برای سیاستمداران است و ایجاد اشتغال پایدار نیاز به یک برنامه‌ریزی جامع و بلندمدت دارد.

تله قیمت‌گذاری، حمایت غیرقابل توجیه

یکی دیگر از مکانیزم‌های دولت برای کنترل نرخ تورم، بحث قیمت‌گذاری دستوری است. در حالی که در تمام اقتصادهای باز دنیا، قیمت‌گذاری بر اساس سازوکار بازار صورت می‌گیرد، اما عموما در شرایط کنونی این قیمت‌گذاری به شکل دستوری صورت می‌گیرد. اصولا مکانیزم قیمت‌گذاری ابزاری ایده‌آل برای هماهنگی عرضه و تقاضا است. دولت‌ها به دلایل مختلف از جمله شکست بازار و اهداف توزیعی در قیمت‌گذاری صنایع و فعالیت‌های مختلف دخالت می‌کنند.

تاسیسات عمومی از قبیل صنعت برق، گاز، آب، صنایع کالاهای استراتژیک و اساسی مانند صنعت ارتباطات و فناوری اطلاعات و فولاد، از جمله مواردی هستند که دولت‌ها در تولید و قیمت‌گذاری آنها دخالت می‌کنند. بررسی‌ها نشان می‌دهد اتفاقا یکی از مشکلات پیش روی این بنگاه‌ها، نحوه قیمت‌گذاری محصولات است. دولت‌ها در گذشته سعی کرده‌اند با استراتژی حمایت از مصرف‌کننده، قیمت این کالاها را کمتر از میزان تعادلی آن قرار دهند، این در حالی است که این نوع قیمت‌گذاری باعث تضییع منابع طبیعی شده است.

آمارها از مصارف بالای انرژی در داخل کشور و میزان اتلاف بالای آن در سیستم عرضه، حکایت از این دارد که مکانیزم قیمت‌گذاری سیگنال مناسبی ارائه نمی‌دهد. این موضوع نیز تنها محدود به یک دولت نبوده و عموما اصلاحات قیمتی در این موضوع به کندی صورت می‌گیرد. اما قیمت‌گذاری تنها محدود به شرکت‌های عمومی نیست و در برخی موارد دولت، به بهانه حمایت از مصرف پا را فراتر گذاشته و برای محصولات شرکت‌های غیر‌عمومی، نیز دامنه قیمت‌گذاری مشخص می‌کند. در نتیجه مکانیزم‌های رقابتی در بازار برای تعیین قیمت تعادلی غیر فعال می‌شوند.

تله بودجه با سلطه مالی

پدیده سلطه مالی در اقتصاد ایران، یکی از مهم‌ترین عوامل ایجاد بی ثباتی در اقتصاد کلان و ایجاد نرخ‌های بالای تورم بوده است. درجه سلطه مالی، بسته به حصول دیگر درآمدهای دولت، مانند درآمدهای نفتی تغییر کرده است. در زمان وفور درآمدهای نفتی، دولت‌ها نیازهای خود برای تحقق اهداف بودجه‌ای خود را از این منبع تامین می‌کنند و در زمان غیاب این درآمدها، از طریق استقراض مستقیم از بانک مرکزی یا استقراض غیر مستقیم به وسیله بانک‌ها، منابع خود را تامین می‌کند. تجربه دهه‌های گذشته نشان می‌دهد که تلاطم‌های بودجه بخش پولی اقتصاد را به شدت متاثر می‌کند.

به همین دلیل، ایجاد پایداری مالی و کاهش وابستگی بودجه به نفت، یکی از مهم‌ترین اصلاحاتی است که باید در جهت ثبات اقتصاد کلان مورد توجه قرار گیرد. بسیاری از کارشناسان ریشه اکثر مسائل مالی در کشور را از نبود اصلاحات مورد نیاز در بودجه عنوان می‌کنند.

تله آینده خوری، پیش خور کردن منابع

 البته این تله‌ها، تنها به موارد مذکور محدود نیست و می‌توان تله‌های بسیاری را نام برد، که عموما دولتمردان در آن گرفتار می‌شوند. در نتیجه تداوم این رفتار اشتباه، باعث زایش چالش‌ها و ابرچالش‌ها در اقتصاد کشور می‌شود. مسائل مربوط به بیکاری، مشکلات نظام بانکی، بودجه، صندوق‌های بازنشستگی، آب و محیط زیست که در صدر چالش‌های اقتصاد ایران قرار گرفته، عموما ریشه در این رفتارهای تکراری دارد.

به اعتقاد کارشناسان، اقتصاد ایران درگیر یک سوءتفاهم بزرگ شده، که در سمت عرضه دولت خود را متصدی تمام امور اقتصادی می‌داند و در سمت تقاضا، جامعه ارائه منابع ارزان از سوی دولت را یک وظیفه بدیهی می‌داند. این تعادل نابهینه، باعث مخارج بدون حساب دولت و مصارف بی رویه جامعه شده است. در نتیجه، تکرار این رفتار باعث خسران منابع طبیعی در کشور شده است. کارشناسان معتقدند که علامت‌ها و وعده‌هایی که برخی دولتمردان به عامه مردم می‌دهند، حتی در برخی از کشورهای توسعه یافته با سطح سرانه اقتصادی بالا نیز داده نمی‌شود. اگر چه این وعده‌ها، نیز به دلیل وجود سیستم رانتی در توزیع عموما، باعث افزایش رفاه  نشده است.

راهکارهای خروج از تله

بررسی‌ها نشان می‌دهد که این تله‌ها برای تمام کشورها وجود داشته است. تفاوت وضعیت کشورها، تصمیم‌گیری سیاستمداران در برخورد با این تله‌ها بوده است. بسیاری از کشورها توانستند با بهره‌گیری از تجارب کشورهای موفق، راهکاری مشخص برای این چالش‌ها در نظر گیرند. مطابق بررسی‌ها، حل پایدار مسائل اقتصاد، نه با یک رویکرد سعی و خطا و برنامه کوتاه مدت، بلکه بر اساس یک راهبرد جامع و بلندمدت ایجاد شده است.

بسیاری از کشورها با چالش‌های نظام مالی روبه‌رو شدند و با بهره‌گیری از مکانیزم‌های مشخص توانسته‌اند از این چالش‌ها عبور کنند. از سوی دیگر، احصای بدهی‌های دولتی و اعتبار بخشی به آن، روندی است که اکثر اقتصادهای پیشرفته آن را پشت سرگذاشتند. همچنین بررسی‌ها نشان داده که راهکار ایجاد اشتغال پایدار، حصولرشد اقتصادی فراگیر و توسعه بخش خصوصی است. در کنار این موضوع، بهره‌گیری از راه‌حل‌های مناسب و عبور از تله‌های اقتصاد ایران، تنها با بهره‌گیری از یک نظام حکمرانی مطلوب میسر خواهد شد.

حکمرانی خوب، اصلی‌ترین متغیر توضیح دهنده موفقیت نظام‌های اقتصادی است. نظام تدبیر، شیوه اعمال اقتدار و نظم در مدیریت اقتصادی، اجتماعی و سیاسی کشورها در جهت رشد و توسعه را تبیین می‌کند. در حقیقت نظام سیاسی کشور، فرآیند اعمال قدرت در مدیریت منابع و ظرفیت دولت برای طراحی، تهیه و تنظیم و اجرای سیاست‌ها، سه مولفه اصلی شکل‌دهنده حکمرانی خوب است.

نظام تدبیر در ایران از زمان شکل گرفتن نهاد دولت تا امروز با مشکلات عدیده‌ای روبه‌رو بوده که مهم‌ترین آنها را می‌توان تمرکز شدید قدرت اقتصادی و سیاسی در دست دولت دانست. در نتیجه این موضوع، دولت نیز با تله‌های زیادی روبه‌رو بوده است. باید توجه داشت که عبور از این تله تنها در صورتی خواهد بود که این نیاز به شکل دو سویه هم از سمت سیاست‌گذاران به شکل یک سیاست راهبردی و قابل اجرا و هم از سوی جامعه به شکل یک مطالبه ایجاد شود. این در حالی است که سیاستمداران عموما در قبال مطالبه‌های مردمی، چوب حراج به منابع طبیعی، منابع ارزی یا منابع بانکی می‌زنند.