سه نسل مختلف دخالت دولت در اقتصاد

نتیجه پژوهش «موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی» نشان می‌دهد که در صد سال گذشته، از حیث میزان دخالت دولت در اقتصاد، اقتصاد ایران سه نسل مختلف را پشت‌سر گذاشته است.

نسل اول که در آن دولت با ایجاد انحصارات گوناگون، نه‌تنها رقیب بلکه تا حدودی مانع ورود بخش خصوصی به بازار بود از ابتدای قرن گذشته شروع شد و تا پایان دهه ۶۰ شمسی ادامه داشته است. نسل «شکست دولت» که از سال ۱۳۶۷ شروع شد، در آن بازارسپاری، سیاست‌های تعدیل، آزادسازی قیمت و اعطای مجوز‌ها به بخش خصوصی، فرآیند رشد اقتصادی کشور را از اوایل دهه ۷۰ وارد یک مسیر فزاینده کرد.

در سومین نسل که از آن با عنوان نسل «احیای دولت» یاد می‌شود، مشکلات ناشی از اجرای سیاست‌‌های تعدیل از جمله افزایش تورم، افزایش قیمت ارز و رکود فعالیت‌‌های تولیدی باعث شد تا جایگاه اقتصادی دولت مورد تجدیدنظر قرار گیرد. به‌عبارتی در این دوران جهت‌گیری‌های به‌عمل آمده در جهت محور قرار دادن دولت یا تلاش در جهت حذف آن نبود، بلکه هدف فراهم ساختن زمینه‌‌های تعامل مشترک میان دولت و بخش خصوصی قرار داده شد.

دولت؛ نخستین پیشران

 اولین نسل به عنوان «دولت پیشران»از ابتدای قرن حاضر آغاز شد و تا قبل از شروع دهه ۷۰ شمسی؛ یعنی زمان پایان تفکرات دولت پیشران و اوج تفکرات دولت پلید در غرب، به‌طول انجامید. طی این دوران تحولات مهمی رخ داد که یکی از مهم‌ترین آنها وقوع جنگ‌های جهانی بود. در این دوران، از یکسو آثار نامطلوب جنگ‌های جهانی در اقتصاد وارد شده بود و از سوی دیگر دیدگاه‌های اقتصاد توسعه و تاکید بر نقش دولت در اقتصاد، نظام اقتصادی کشور را تحت‌تاثیر قرار داده بود؛ بنابراین دولت در بسیاری از زمینه‌ها با ایجاد انحصارات گوناگون، جایگزین و رقیب بخش خصوصی شد و به‌عنوان یک انحصارگر بزرگ در عرصه اقتصاد ایران فعالیت کرد.

به‌طوری‌که در خیلی از آن زمینه‌ها مانند نفت، پالایش، مخابرات، بانک، برق و راه بخش خصوصی نه وجود داشت و نه توان ورود داشت. در طول این دوران پنج برنامه عمرانی اجرا شد. شروع این برنامه‌ها از سال ۱۳۲۷ بود. برنامه عمرانی اول که با هدف افزایش تولید، صادرات، تامین مایحتاج مردم در داخل کشور و ترقی کشاورزی، صنایع و ثروت‌‌های زیرزمینی (به‌ویژه نفت)‌ به اجرا رسید، الگوی توسعه‌ای کشور را گسترش کشاورزی از طریق اقدام بخش خصوصی قرار داد و متناظر با آن دولت به سدسازی و ارائه خدمات کشاورزی و اعطای اعتبارات به بخش خصوصی پرداخت. این رویه در برنامه عمرانی دوم (۴۱-۱۳۳۴) ادامه یافت و در نتیجه حمایت‌‌های دولت از بخش خصوصی، تا حدی از ضعف این بخش کاسته شد.

از جمله اهداف عمده این برنامه، افزایش سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی و صنایع سرمایه‌بر، گسترش صنایع سنگین و تشویق بخش خصوصی به سرمایه‌گذاری در صنایع سبک (صنایع کالاهای مصرفی و واسطه‌ای) بود که در برنامه عمرانی سوم (۴۶-۱۳۴۲) نیز تعقیب شد. در این برنامه که با تاکید بر توسعه زیرساخت‌ها به‌عنوان ابزاری برای صنعتی شدن کشور اجرا شد، دولت به گسترش شبکه زیربنایی اقتصادی با هزینه هنگفت (از محل درآمد‌های نفت) پرداخت و در عین حال بخش خصوصی را همچنان به لحاظ اعتباراتی تامین کرد.

در برنامه عمرانی چهارم (۵۱-۱۳۴۷) عمده جهت‌گیری‌ها به‌سمت صنعتی کردن ایران پیش رفت و دولت سرمایه‌گذاری‌‌های گسترد‌ه‌ای در بخش صنعت به انجام رساند. همچنین شرایط برای ورود بخش خصوصی به جرگه فعالیت‌های اقتصادی تسهیل شد و سهم بخش خصوصی در حصول به اهداف برنامه افزایش یافت. با این‌حال طی این برنامه و برنامه عمرانی پنجم (۵۶-۱۳۵۲) که با هدف افزایش استاندارد زندگی و درآمدها اجرا شد، نقش دولت در اقتصاد بسیار پررنگ‌تر از بخش خصوصی شد. به‌عبارتی تجربه مداخلات اقتصادی دولت طی این دوران نشان داد که در طول اجرای پنج برنامه عمرانی، دولت نقش یک «پیشران نخست» را در اقتصاد بازی کرد؛ نقشی که بخش خصوصی به‌لحاظ ضعیف بودن و همچنین عمومی بودن ماهیت کالا‌های مشمول سرمایه‌گذاری مانند راه‌ها و سدسازی قادر به انجام آن نبود.

پس از پیروزی انقلاب اسلامی، ساختار وابسته اقتصاد کشور، چهره واقعی خود را نشان داد. ورشکستگی نظام بانکی به‌علت پرداخت بی‌رویه اعتبارات و خروج شدید سرمایه از کشور، نخستین واکنش قابل‌پیش‌بینی اقتصاد در شرایط بحرانی انقلاب و جنگ بود. سرمایه‌داران وابسته به رژیم شاهنشاهی با احساس ناامنی،‌ به فروش یا رها ساختن سرمایه‌‌های منقول و غیرمنقول خود پرداختند و موسسات تولیدی را به تعطیلی کشاندند. تحریم اقتصادی آمریکا، مشکلات پس از پیروزی انقلاب را تشدید کرد و اقتصاد وابسته به‌شدت زیر فشار قرار گرفت.

این موارد زمینه‌ساز استمرار حمایت‌‌های دولت در آن زمان بود؛ بنابراین حوزه مداخلات دولت روزبه‌روز گسترش یافت و فرآیند ملی‌سازی بسیاری از بخش‌‌های اقتصاد، از جمله بانک‌ها، شرکت‌‌های بیمه و برخی صنایع بزرگ، همچنین واگذاری مالکیت واحد‌های صنعتی، کشاورزی و خدماتی به نهاد‌های انقلابی مانند سازمان صنایع ملی ایران و بنیاد مستضعفان طی سال‌های ۶۰-۱۳۵۸ رخ داد. با این‌کار دولت عملا اداره امور اقتصاد را به‌طور متمرکز به دست گرفت و تا پایان جنگ خود عهده‌دار تمامی امور شد.

مرحله شکست دولت

فرآیند ملی‌‌سازی نتوانست در ساختار وابسته اقتصاد تاثیر مثبتی برجای گذارد. در این دوران؛ سال‌های ۱۳۶۷ به بعد،‌ به‌منظور ایجاد شرایط «عادی» و با توجه به عدم‌تغییر الگوی مصرف، لازم بود تا با صدور حجم قابل‌توجهی از نفت، کماکان نیاز کشور از طریق واردات تامین شود و با توجه به اینکه حلقه‌‌های مکمل اقتصاد وابسته ایران، در کشور‌های سرمایه‌داری قرار داشتند، انحصارات خارجی در بازیافت جایگاه پیشین خود، چه از طریق خرید نفت و چه از طریق فروش کالا وارد عمل شدند.

مشکل دیگر عدم سازماندهی اقتصاد از نظر حدود و ابعاد وظایف بخش‌‌های دولتی و غیردولتی بود. وضع اقتصادی به‌گونه‌ای بود که به‌علت افزایش مخارج دولت، حجم نقدینگی نامتناسب با حجم فعالیت‌‌های اقتصادی به‌شدت رشد می‌کرد و از سوی دیگر شرایط تورمی باعث می‌شد درآمد قشر محروم و به‌ویژه اقشاری که درآمدشان از حقوق و دستمزد تامین می‌شد، دوباره به‌سمت سایر گروه‌‌های درآمدی منتقل شود. ضعف نظام مالیاتی کشور نیز وضع را از آنچه بود بدتر می‌ساخت.

در این زمان شناخت مبانی رفتاری بخش‌‌های غیردولتی، نقش و جایگاه این بخش‌‌ها را به‌روشنی تبیین و بهبود می‌بخشید و آن را در جهت حل مشکلات کشور به‌عنوان چاره معرفی می‌کرد. سپس جهت‌گیری‌ها بر ضد‌دولت تغییر کرد و از دولت خواسته شد تا تمامی موانع سرمایه‌گذاری بخش غیردولتی را شناسایی و به‌گونه‌ای برنامه‌ریزی کند که امکان سودآوری متناسب سرمایه فراهم شود. این امر نیز با اعمال سیاست‌‌های تعدیل و آزادسازی اقتصادی قابل اجرا شناخته شد. در واقع جریان فکری اصلاحات اقتصادی در ایران از جریان عمومی اصلاحات اقتصادی که در کشورهای صنعتی با عنوان «سیاست‌های طرف عرضه» و در کشورهای در حال توسعه تحت عنوان «سیاست‌های تعدیل» شهرت داشتند، تاثیر پذیرفت.

همزمان با اجرای سیاست‌های تعدیل در برنامه اول توسعه اقتصادی پس از انقلاب، گرایش بخش خصوصی به سرمایه‌گذاری در بخش صنعتی افزایش یافت. در این ‌خصوص مجوزهای تولید صنعتی به حد بی‌سابقه‌ای افزایش یافت و هرچند که همه این مجوزها به تولید منجر نشوند، تعداد زیادی از طرح‌ها به ثمر رسید و این امر باعث شد که نرخ رشد اشتغال از سال ۱۳۷۰ روندی صعودی در پیش گیرد. به این ترتیب پایان جنگ و شروع بازسازی با ترویج رویکرد «دولت حداقل» همراه بود و از سال ۱۳۷۲ سیاست‌‌ آزادسازی قیمت‌ها و تعدیل اقتصادی پیگیری شد تا نقش دولت در اقتصاد به‌ناچار کم‌ شود.

در این هنگام، آزادسازی قیمت‌ها باعث شد تا بسیاری از اتحادیه‌‌های صنفی و تعاونی‌ها و مراکز تهیه و توزیع که به‌طور ذاتی صنایعی رقابتی محسوب می‌شدند، قدرت کنترل بازاری خود را از دست دهند و به این ترتیب اعتقاد به شکست دولت بیشتر شد. البته برخلاف جهت‌گیری منفی نسبت به دولت و اعتقاد به ناکارآمدی آن، فضای عملکرد بخش خصوصی چندان گسترش نیافت. زیرا در بسیاری موارد همچنان انحصارات دولتی پابرجا باقی مانده بود و حتی رقابت‌‌های غیرمنصفانه نیز در اقتصاد به چشم می‌خورد. در مجموع، با وجود تلاش‌‌های گسترده در جهت هدایت اقتصاد به‌سمت فضایی آزاد، در مورد رفع انحصارات دولتی و مسائل مربوط به آن، به‌شکل همه‌جانبه اقدام مهمی به‌عمل نیامد. ضمن اینکه در بخش‌های آزاد شده یا خصوصی‌سازی شده هم اهدافی چون کارآیی حاصل نشد.

این رویه همچنان ادامه داشت تا آنکه از سال ۱۳۷۳ ـ مقارن با نیمه دوم دهه ۱۹۹۰و آغاز احیای دولت در غرب ـ بروز مشکلات متعددی همچون کاهش شدید درآمد‌های نفتی، تورم شدید ناشی از فشار تقاضا و افزایش نقدینگی همراه با افزایش قیمت ارز موجب شد تا وضعیت رکودی موجود با تداوم سیاست‌‌های تعدیل شدت یابد.

پس به ناچار جهت‌گیری سیاست‌‌های تعدیلی تغییر کرد. زیرا وضعیت نابسامان اقتصاد به‌گونه‌ای بود که نمی‌شد با امید به عملکرد بخش خصوصی، به انتظار بهبود شرایط ماند. پس سیاست‌گذاران یکبار دیگر به‌سمت دولت و دخالت‌‌های آن منعطف شدند و در نتیجه سیاست‌‌های اعلام شده قبل مبنی‌بر آزادسازی اقتصاد جای خود را به سیاست‌‌های جدید مبتنی‌بر گسترش موقتی حجم دولت در قالب برنامه‌‌های مختلف مانند افزایش یارانه‌ها، توجه به مناطق محروم با اولویت اشتغال و گسترش بیمه همگانی داد.

این رویه تا هنگام برنامه سوم توسعه ادامه یافت و از زمان این برنامه سه موضوع اصلاح ساختار اداری و کاهش تصدیگری دولت، رقابتی کردن اقتصاد و ایجاد اشتغال مورد تاکید قرار گرفت. موارد فوق اگرچه هر یک در صورت اجرای صحیح می‌توانست بخشی از مشکلات اقتصادی موجود در کشور را کاهش دهد، لیکن به دلیل فقدان بسترهای مناسب و گستردگی بیش از حد دولت، نتوانستند پاسخگوی مشکلات باشند. به‌عبارتی، تلاش در جهت رقابتی کردن اقتصاد در حالی صورت می‌گرفت که دولت حاکم همچنان با تعاریف سابق از حوزه عملکرد و جایگاه اقتصادی خود، مشغول به فعالیت بود. بنابراین، از همین زمان زمینه‌های تغییر در اندازه و ماهیت دولت فراهم آمد.

نسل احیای دولت

بروز مشکلات ناشی از اجرای سیاست‌‌های تعدیل ـ افزایش تورم و افزایش قیمت ارز و رکود فعالیت‌‌های تولیدی ـ باعث شد تا جایگاه اقتصادی دولت مورد تجدیدنظر قرار گیرد. به‌عبارتی در این دوران جهت‌گیری‌های به‌عمل آمده در جهت محور قرار دادن دولت یا تلاش در جهت حذف آن نبود، بلکه هدف فراهم ساختن زمینه‌‌های تعامل مشترک میان دولت و بخش خصوصی قرار داده شد. در این راستا هدف‌گیری سیاست‌گذاران به‌سمت تقویت فضای مطمئن و قانونمند برای تمامی فعالیت‌ها،‌ واگذاری شرکت‌‌های دولتی به بخش‌‌های خصوصی و تعاونی، حذف انحصارات، تمرکززدایی از ساختار اداری و اقتصادی، هدفمند ساختن سیاست‌‌های حمایتی دولت، استقرار نظام جامع تامین اجتماعی، توجه به امر اشتغال و ایجاد حداکثر تحرک و تامین فرصت‌‌های شغلی، ایجاد جهش صادراتی و کاهش وابستگی به درآمد‌های نفتی ـ به‌عنوان اهداف اصلی ـ معطوف شد و در این راستا از تشویق سرمایه‌گذاری و کارآفرینی و توسعه فعالیت‌‌های اشتغال‌زا در جهت کاهش بیکاری، ترجیح بخش‌‌های خصوصی و تعاونی در برخورداری از امتیازات و دسترسی به اطلاعات بهره‌گیری به‌عمل آمد. همچنین برنامه چهارم توسعه اگرچه با رویکرد توسعه بخش خصوصی تدوین شد، به احیا و تعریف جدید وظایف دولت پرداخت و دیدگاه‌های نهادگرایی در برنامه تقویت شد.

در این ارتباط، فصل دوازدهم برنامه به نوسازی دولت و ارتقای اثربخشی حاکمیت اختصاص یافت که اگر با احکام فصل اول برنامه چون مواد ۶ تا ۱۰ (ناظر بر خصوصی‌سازی) یا فصل دوم (با محوریت تعامل فعال با اقتصاد جهانی یا به‌عبارتی جهانی‌سازی) مقایسه ‌شود، مشخص می‌شود که در این دوران ضمن پذیرفتن محوریت بخش خصوصی در فعالیت‌های اقتصادی، وظایف نهادی،‌ تنظیمی و تکمیلی دولت در اقتصاد پذیرفته شده بود. در واقع، بخش خصوصی در حالی محور فعالیت‌های اقتصادی شناخته می‌شد که از طریق چارچوب‌های تنظیمی دولت تحت کنترل و نظارت در می‌آمد. این رویکرد که متاثر از برداشت‌های جدید از رابطه بخش خصوصی و دولت و جریان‌های فکری نیمه دوم دهه ۱۹۹۰میلادی و رویکردهایی چون نوسازی،‌ احیا و حکمرانی خوب در عرصه جهانی بود، از طریق ابزارهایی چون مقررات تنظیمی ـ بالاخص قانون رقابت ـ قابل‌پیشبرد بود.

با وجود سیر تکوینی برشمرده، احیای دولت همچنان با نقایصی همراه بود که دلیل اصلی آن حاکمیت اصل ۴۴ قانون اساسی بود. این نقایص با ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی تا حد زیادی مرتفع شد. آنچه در اهداف این سیاست‌ها مطرح شد، ناظر بر رشد، اشتغال و اهداف اجتماعی بود؛ ضمن اینکه، رویکرد این سیاست‌ها نیز اشاره به توسعه فعالیت بخش خصوصی و تعاونی و تحول در ماهیت دولت از تصدیگری به سیاست‌گذاری و نظارت داشت.پس از ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴، در قانون اجرای این سیاست‌ها و همچنین قانون برنامه پنجم توسعه نیز تلاش‌های متعددی به‌عمل آمد تا با تعیین حوزه‌های حاکمیتی دولت، از هر گونه گسترش در حوزه‌های تصدیگری این نهاد ممانعت به‌عمل آید و تا حد امکان دولت در مقام تامین‌کننده به‌عوض تولیدکننده ایفای نقش کند.