مرکز پژوهشهای مجلس در گزارشی با عنوان لایحه بودجه ٩٧، در بخش «برداشت از منابع صندوق توسعه ملی و ملاحظات سیاستگذار پولی و ارزی» آورده است که تأسیس صندوق توسعه ملی و تخصیص منابع ارزی آن به بنگاههای اقتصادی برای تأمین کالاهای سرمایهای به صورت ارزی این نوید را میداد که اولا وابستگی بودجه ریالی دولت به ارز حاصل از صادرات، نفت، گاز و میعانات گازی به مرور زمان کاهش پیدا کند و ثانیا اختیارات بانک مرکزی برای اتخاذ سیاستهای پولی و ارزی مستقل گسترش یابد. اما دستاندازی دولت به منابع ارزی صندوق توسعه ملی برای تأمین مخارج ریالی یا سپردهگذاری ریالی منابع صندوق در بانکها تحقق این دو هدف مهم را ناممکن کرد.
بر این اساس؛ در بندهای «الف» و «و» تبصره «٤» لایحه بودجه حدود شش میلیارد دلار از منابع صندوق برای مصارف ریالی تخصیص داده شده است که حدود ٣٦ درصد از منابع ورودی صندوق توسعه ملی در سال ١٣٩٧ است. در انتهای هریک از این بندها نیز تأکید شده که تبدیل دلار به ریال موضوع این بند زیر نظر بانک مرکزی صورت میگیرد. همچنین در بندهای مختلف تبصرههای «٤»، «١٨» و «١٩» نیز بالغ بر ٢٥٠ هزار میلیارد ریال تکلیف برای منابع صندوق به صورت پرداخت تسهیلات ذکر شده است. مفاد این بندها نیز در تعارض صریح با مفاد سیاستهای کلی برنامه ششم توسعه کشور، اساسنامه صندوق (ماده (١٦) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور) و سایر قوانین مرتبط درخصوص نوع و کیفیت مصارف صندوق است.
اگرچه در احکام مزبور بیان شده است که تبدیل ارز به ریال با نظارت بانک مرکزی صورت خواهد گرفت، اما این تکالیف ریالی یا به افزایش پایه پولی منجر خواهد شد یا از افزایش نرخ اسمی ارز جلوگیری خواهد کرد و درصورتیکه بیش از نیاز اقتصاد باشد، تبعات تورمی دارد و جلوگیری از افزایش نرخ اسمی ارز، کاهش صادرات و افزایش واردات را در پی خواهد داشت که تولید و اشتغال کشور را در وضعیت رکود کنونی با مخاطرات جدیدتری مواجه خواهد کرد. پیشنهاد میشود، براساس اساسنامه صندوق، منابع ریالی مزبور برای توسعه سرمایهگذاری در کشور و همچنین رونقبخشی به صادرات تخصیص یابد.
در این صورت ضمن رونق کسبوکار و افزایش تولید و اشتغال، بانک مرکزی نیز در سیاستگذاری پولی و ارزی خود، آزادی عمل بیشتری خواهد داشت که در نهایت به بهبود وضعیت اقتصادی کشور منجر خواهد شد. بر این اساس ضروری است تکالیف ریالی صندوق از لایحه بودجه سال ١٣٩٧ موضوع بندهای «الف»، «هـ»، «و»، «ز» تبصره «٤» حذف شود. این گزارش در حالی است که برداشت از صندوق توسعه ملی نسبت به سال جاری افزایشی حداقل ١٥٢درصدی خواهد داشت که این موضوع از نگاه کارشناسان تبعات زیادی دارد.
بایزید مردوخی، عضو سابق هیئت امنای حساب ذخیره ارزی نیز این موضوع را مغایرت با هدف توسعه ذکر کرده و در گفتوگو با «شرق» توضیح داده است؛ در این صورت مانند افزایش بودجه دولت عمل خواهد کرد که اگر برداشتها صرف سرمایهگذاری شود، عینا مثل تخصیص منابع از طریق بودجه دولت برای کارهای سرمایهگذاری خواهد بود و اثر مثبتی دارد اما در یک ماهیت جدا از ماهیت اولیهاش. اما صرف هزینههای جاری میشود و تسهیلات سرمایه در گردش میدهد که نقش سود تسهیلات سیستم بانکی را در اقتصاد دارد و ممکن است به واحدهای موجود منابع تزریق کند که سرپا بمانند. در این صورت حتی خاصیت تأمین منابع از بودجه دولت را هم ندارد و تبدیل به نوعی رانت میشود.
براساس جدول بند «و» تبصره ٤ مادهواحده لایحه بودجه سال ١٣٩٧ برداشت از صندوق توسعه ملی نسبت به سال جاری افزایشی حداقل ١٥٢درصدی خواهد داشت. این موضوع نگرانیها درباره دچارشدن این صندوق به سرنوشت حساب ذخیره ارزی را افزایش داده است. به نظر شما این رشد سالانهای که در دستاندازی به منابع صندوق میشود و کارشناسان همواره نسبت به آن هشدار میدهند؛ چه عواقبی برای اقتصاد دارد؟
صندوق توسعه ملی یک نهاد بسیار ارزشمند و قابل مقایسه با ایجاد سازمان برنامه در حدود ٦٠، ٧٠ سال پیش بود که هدف هر دو آنها استفاده از درآمدهای حاصل از صادرات نفت برای سرمایهگذاریهای زیربنایی و تولید بود. این نهاد که از برنامه سوم توسعه به نام حساب ذخیره ایجاد شده بود و بعد به صندوق توسعه ملی تبدیل شد، با همان هدف و آرزو به وجود آمد تا نیازهای ارزی توسعه اقتصادی و اجتماعی ایران را تأمین کند. به این معنا که اگر اجرای طرحهای زیربنایی هزینه ارزی دارند، از این محل استفاده شود که در این بخش از بودجه دولت تأمین میشد اما هماکنون تکلیف درآمدهای حاصل از نفت و گاز در قانون روشن شده است. به این صورت که ١٤,٥ درصد برای همه هزینههای سرمایهگذاری به شرکت ملی نفت ایران، ٣٠ درصد به صندوق توسعه ملی اختصاص مییابد و مابقی در بودجه دولت میآید که ربطی به صندوق توسعه ملی ندارد. اما صندوق توسعه ملی در سال اول ٣٠ درصد و در سالهای بعد با درصدی افزایش باید از محل درآمد نفتی برای سرمایهگذاریهای تولیدی در بخش غیردولتی تجهیز منابع کند. این جهتگیری میتوانست به توسعه صنعتی کشور کمک کند.
البته ناگفته نماند که تا حدودی هم از آغاز تأسیس این نهاد به صورت حساب ذخیره ارزی و بعد صندوق توسعه ملی کمکهایی کرد. متأسفانه در برنامه ششم توسعه تقریبا در هر هدفگذاری از برنامه، پیشبینی کردند بخشی از منابع صندوق توسعه ملی باید تأمین شود و این به معنای تبدیل صندوق توسعه ملی به یک خزانه فرعی در کنار خزانه کشور است. در نتیجه میتوان گفت صندوق توسعه ملی با آن اهداف دیگر وجود ندارد. حالا چه در بودجه و چه در برنامه تکالیفی برای این صندوق تعیین شده که گمان میکنم خاصیت اصلی این نهاد را از بین برده است.
پس با این توضیحاتی که اشاره کردید، رشد سالانهای که در دستاندازی منابع میشود، تبعات زیادی هم به دنبال خواهد داشت؟
این موضوع با هدف توسعه ملی مغایرت دارد و ماهیت صندوق توسعه ملی نسبت به شکل اولیهاش تغییر میکند.
مثلا چه تبعاتی؟
مثل خزانه دولت کار میکند. با این تفاوت که خزانه دولت وام و حتی تسهیلاتی ارائه میکند، اما صندوق توسعه ملی تسهیلات سرمایه در گردش نمیدهد. این صندوق مجوزی برای تبدیل دلار به ریال نداشت. همچنین این مجوز را نداشت که بر اساس شکل اولیهاش بهجای دولت منابع برای خیلی از کارها را تأمین کند.
تبدیل منابع این صندوق به ریال چه پیامدهای اقتصادیای دارد؟
وقتی صندوق توسعه ملی برای این کار مجوز دارد، حتما برای تبعات آن هم فکری شده است. شاید ضرورتی نباید داشته باشد که نگرانش باشیم.
خب چه پیامدهایی دارد؟
مانند افزایش بودجه دولت خواهد بود؛ بهعنوانمثال، اگر بودجه دولت را افزایش دهیم، بسته به اینکه صرف سرمایهگذاری یا امور جاری شود آثار آن متفاوت است. اگر این برداشتها صرف سرمایهگذاری شود، عینا مثل تخصیص منابع از طریق بودجه دولت برای کارهای سرمایهگذاری است و اثر مثبتی نیز دارد، اما در یک ماهیت جدا از ماهیت اولیهاش، اما صرف هزینههای جاری میشود و تسهیلات سرمایه در گردش میدهد که نقش سود تسهیلات سیستم بانکی را در اقتصاد دارد و ممکن است به واحدهای موجود منابع تزریق کند که سرپا بمانند. در این صورت حتی خاصیت تأمین منابع از بودجه دولت را هم ندارد و تبدیل به نوعی رانت میشود.
در قانون اصلاح بانک مرکزی پیشنهاد شده بهجای صندوق توسعه، صندوق ثباتساز داشته باشیم تا جریان ورودی ارز را با قوانین سختگیرانه کنترل کند. به نظر شما این صندوق میتواند مؤثر واقع شود؟
هرچند هدفهایی در نظر است که میتواند به آن جامه عمل بپوشاند، اما ربطی به صندوق توسعه ملی ندارد. اگر صندوق توسعه ملی قرار است به چنین سیستمی تبدیل شود بحث دیگری است؛ یعنی دیگر نباید خواص صندوق توسعه ملی را برای آن انتظار داشت که به تشکیل سرمایه در بخش غیردولتی کمک کند.
اما فکر نمیکنید برای کنترل ورودی و خروجی ارز مفید باشد؟
قطعا جریان ورودی و خروجی ارز کشور حتما سازماندهی و نظام میخواهد که اگر صندوق جدید بتواند مشکلات موجود را برطرف کند حتما مفید خواهد بود.
اما نمیتواند جای صندوق توسعه عمل کند؟ درست است؟
بههیچوجه نمیتواند.
برای اینکه کمترین آسیب به صندوق زده شود، چه مؤلفههایی را باید رعایت کرد؟
خیلی ساده است؛ میتوان به ماده ٦٠ قانون برنامه سوم و ماده یک قانون برنامه چهارم توسعه بازگشت و مشکلاتی را که صندوق توسعه با آن روبهرو شده بود برطرف کرد، اما هدف آن باید سر جای خود باقی بماند. کشورهای مختلفی مانند روسیه، نروژ و کشورهای عربی همگی صندوق توسعه ملی را از محل درآمدهای نفت ایجاد کردند، اما ما به دلیل اضطرار و اجرای پروژههای عظیمی که در برنامه داشتیم و نمیتوانستیم از محل بودجه دولتی این کارها را انجام دهیم با فشارهای زیادی که به ماهیت قانونی صندوق توسعه ملی وارد کردیم صندوق را از وظایف اصلی خود خارج کردیم.
مثلا چه مشکلاتی؟
بخش خصوصی فقط کمک میکند برای تشکیل سرمایه و سرمایهگذاری مولد، نه برای واحدهای موجود. واحدهای موجود به تسهیلات جاری نیاز دارند و سیستم بانکی باید پرداخت کند، بنابراین چون این سیستم کوتاه آمده یا امکانات نداشته است آن را به نام تولید به گردن صندوق توسعه ملی انداختهاند. حتما کمک به تولید است، اما تولید واحدهای جاری که اشتغال و رشد هم ایجاد نمیکند.
دولت معتقد است که به دلیل کسری بودجه بالا ناگزیر است دست به صندوق توسعه ملی ببرد. به نظر شما چه راهکاری وجود دارد تا ماهیت صندوق توسعه حفظ شود؟
اصلاحات بسیار وسیعی در نظام بودجهریزی کشور و از همه مهمتر نظام اداری و هزینههای جاری کشور لازم است. باید دید هزینههای جدیدی که کل درآمد نفت و مالیات نمیتواند از عهده آن برآید چه هستند؟ و راجعبه آن قدمبهقدم تصمیمگیری شود؛ همانطور که دولت فعلی در مورد جدول شماره ١٧ لایحه بودجه عمل کرده، دراینباره نیز عمل کند. در جدول شماره ١٧ لایحه بودجه بررسی مواردی که توجیه داشته حفظ شده و منابع هم برای آن گذاشته شده است، اما آنهایی که توجیه و قابلیت نظارت نداشته حذف شده است. بنابراین بهدنبال سادهترین راه که برداشت از صندوق توسعه ملی است، نرویم.
- 15
- 6
