وقتی از شورا به عنوان جمعی از نمایندگان جماعتی که تنها کانون اشتراک‌شان زندگی در یک مکان است، گفت‌وگو می‌شود، تصاویر متعددی از آرزوها، ایده‌آل‌ها و امیدها در برابرمان حاضر می‌شود.
صندوق‌های رأی فرصتی برای کنار هم گذاشتن خواست‌های یک جماعت همنشین در یک مکان محسوب می‌شوند که برای آنها خواست‌های مشترک و انتظارات برای بهبود با مشارکت ما برای رسیدن به فضای امیدبخش برای امکانی دیگر برای زندگی بهتر است. این شوراها که گستره آن تا عمق روستاها و شهرهای بزرگ وجود دارد، امیدی فزاینده برای بهبود این جماعت ساکن در یک مکان است.
اکنون که حدود دو دهه از عمر این نهال امیدبخش که در انتظار بهبود آینده و امید برای عبور از مشکلات شکل گرفته گذر کرده‌ایم، به روشنی می‌توان چالش‌های آن را از دور و نزدیک مشاهده کرد. ناکافی بودن قانون و در برخی موارد تعارضات حقوقی میان قوانین بالادست و پایین دست یکی از برجسته‌ترین چالش‌های گریبانگیر شوراها، تعارضات قانونی و ابهام در مورد جایگاه و حدود اختیارات شوراها در قوانین کشور است. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصول ششم، هفتم و دوازدهم و فصل هفتم خود نحوه اعمال نقش شوراها را در حاکمیت جمهوری اسلامی ایران ترسیم کرده است.
از سوی دیگر، در اصل ۵۷ با تقسیم قوای کشور به سه قوه مقننه، مجریه و قضائیه اداره کشور را از طریق این سه قوه مقرر کرده است و از آنجا که با ملاحظه نقش شوراها در قانون اساسی و مقررات این قانون این نهاد را در فصلی مستقل و خارج از سه قوه ذکر کرده است، شوراها به عنوان یکی از نهادهای اساسی خاص در اعمال حاکمیت در جمهوری اسلامی ایران مورد توجه قرار می‌گیرند. اما با وجود این صراحت در قانون اساسی ابهامات جدی و متعددی وجود دارد که سر آخر شوراها را زیر چتر حمایتی یکی از قوای سه‌گانه کشور قرار می‌دهد. به واقع جایگاه نظام شورایی در ایران چندان روشن نیست.
آنچه مسلم است، طبق اصل ۵۷ قوای سه‌گانه کشور زیر نظر ولایت امر و طبق اصول قانونی به ایفای وظیفه می‌پردازند. نگاهی موشکافانه به اصول راهبردی قانون اساسی درخصوص نحوه و شیوه اعمال حاکمیت در جمهوری اسلامی ایران بیانگر به رسمیت شناختن حاکمیت انسان بر تعیین سرنوشت خود است. از سویی نیز فصل اول قانون اساسی که به بیان اصول کلی نظام اختصاص یافته است، بر لزوم شور و مشورت در اداره امور کشور و بقیه نهادهای شورایی در سطوح مختلف اشاره دارد. نظام جمهوری اسلامی ترکیبی است از تعالیم شرعی و موازین اخلاقی که بر پایه اصل تفکیک قوا پی‌ریزی شده است.
تفکیک قوایی که در آن قوای مختلف تعاملات پیچیده‌ای با هم دارند. این بحث که نظام شورایی چه جایگاهی در بین نهادهای حاکم در کشور دارد، با وجود تأکید قانون اساسی چندان روشن نیست. آیا این نهاد زیرمجموعه قوه مقننه یا مجریه است یا نهادی است در عرض دیگر قوای حاکم، پرسشی که تا به آن پاسخ روشنی ندهیم، نمی‌توانیم در مورد حیطه اختیارات شورا و وظایف آن اظهار نظر ثمربخشی کنیم. برای روشن‌تر شدن بحث به چند مورد از تعارضات و ابهامات قانونی درخصوص شوراها اشاره می‌کنم شاید در پس این سؤالات بتوانیم به راهکاری عملیاتی برای تبیین جایگاه شوراها در نظام حاکمیت جمهوری اسلامی برسیم.
پرسش اول: آیا وفق قانون شورای عالی استان‌ها به عنوان عالی‌ترین نهاد شورایی کشور، نقش مؤثری در تدوین پیش‌نویس لوایح برنامه‌های توسعه و بودجه عمومی کشور و استان‌ها دارد؟ آیا مطابق قانون و بر اساس فلسفه شکل‌گیری نهاد شورا در اصل ۱۰۱ قانون اساسی که شورا را نهادی برای جلوگیری از تبعیض می‌داند، شورای عالی استان‌ها در بارزترین جلوه مبارزه با تبعیض یعنی لایحه تخصیص بودجه نقشی اثرگذار دارد و لایحه بودجه پیش از تصویب در هیأت دولت در اختیار شورای عالی استان‌ها قرار می‌گیرد تا نمایندگان مردم در شوراها بتوانند به‌طور مستقیم در تدوین بودجه نقش داشته باشند؟
پرسش دوم: آیا حدود اختیارات وزارت کشور در بحث نظارت بر شوراها با ماهیت شورا و فلسفه شکل‌گیری آن همخوانی دارد؟
ابهام مهمی که با آن روبه‌روییم، این است که آیا اصولاً اجرای قانون شوراها به معنای به رسمیت شناخته شدن حکومت محلی در ایران است؟ اگر این‌گونه باشد، ماهیت حکومت محلی ایجاب می‌کند که این نوع حکومت‌ها از سیطره مطلق حکومت مرکزی خارج شده و با درک و شناخت موقعیت آن اقدامات متناسبی در جهت بها دادن به نظر مردم انجام گیرد.
حال با عنایت به فصل هفتم قانون اساسی که فصلی مستقل است و نیز اصل هفتم قانون اساسی که شوراها را از ارکان تصمیم‌گیری و اداره امور کشور دانسته است و نیز با توجه به اصول حقوق عمومی که موجودیت حکومت محلی را مستقل از قوه مرکزی می‌بیند و از سوی دیگر اصل یکصدم قانون اساسی که تشکیل شوراها را با رعایت اصول وحدت ملی و تمامیت ارضی و نظام جمهوری اسلامی و تابعیات حکومت مرکزی قلمداد نموده است، آیا می‌توان قائل به استقلال نهاد شورا از سایر قوا بود؟
در واقع شاید سؤال اصلی در ادامه این بحث این است که شورا که نهادی انتخابی است باید زیرمجموعه نهادی اجرایی که غیر انتخابی است قرار گیرد؟! یا آنکه باید درعرض قوه مقنننه باشد؟! یا آنکه خیر نهادی مستقل یا متفاوت باشد؟! این سؤالی است که اکنون بیش از گذشته به دلیل چالش‌های پیش روی شوراها نمایان شده! سؤالی که باید نهادهای حقوقی برای آن راهکاری متناسب را جست وجو کنند.
نبود سلسله مراتب شورایی در شهرها
از دیگر چالش‌های پیش روی شوراها نبودن ساختار متناسب و نهادینه شده برای کسب نظرات مردم از لایه‌های درونی‌تر و خردتر جامعه است! یعنی نظام شورایی که مبتنی بر شوراهای خرد و انتخاب از میان آنها به شوراهای کلان است با خلأ روبه‌رو شده چیزی که شورای اول تهران با اتکا به یک تبصره نهادی به نام شورایاری را معنا کرد و از شورای دوم تاکنون درحال فعالیت است اما خلأ قانونی آن در هر دوره انتخابی بیش از پیش رخ می‌نماید و هر بار با رایزنی گسترده و دریافت مجوز خاص، انتخابات برگزار و شورایاری‌ها که هنوز نتوانسته در میان مردم جای خود را بازکند، فعال می‌شوند!
ضرورت آموزش ساختار دولت نسبت به شوراها
از دیگر مشکلات شورا می‌توان به فقدان نیروهای متخصص در امور شهری در شوراهای اسلامی اشاره کرد که مسیر تضعیف شوراها را هموار می‌کند. از خودم و دیگر همکارانم می‌پرسم که در مسیر آموزش خودمان و سایر کارکنان شورا چه گام‌های مؤثری برداشته‌ایم تا کمیت و کیفیت فعالیت‌هایمان بالا رود یا با آموزش و تبیین جایگاه شورا برای نخبگان و مدیران از چالش‌های مستمر شورا بکاهیم؟ مگر نه این‌که ناآشنایی مقامات دولتی با وظایف اختیارات شورا از چالش‌هایی است که شورا با آن مستمراً درگیر است. پرواضح است که ناآشنایی نخبگان و مقامات دولتی باعث می‌شود تا این مقامات به شورا به چشم تشکیلات زائدی نگاه کنند که با ورود خود عرصه را برای سازمان‌های دولتی تنگ کرده و به حجم کارها افزوده است.
سازمان‌ها و مقامات دولتی به نظام مدیریتی خو گرفته‌اند که در آن شورا تا سال‌های اخیر جایگاهی نداشت. پس بدیهی است که پس از تأسیس شوراها حاضر به واگذاری اختیارات مربوط به شورا نباشند. این امر نیازمند تبیین جایگاه شورا در قانون و نیز توسعه پایدار کشور است تا نهادها و سازمان‌های ذی‌ربط همکاری با شورا را نه یک اجبار که ضرورتی سودمند به حال سازمان متبوع و جامعه‌شان بدانند.
فقدان توجه کافی به مسئولیت اجتماعی شوراها
وقتی از مسئولیت اجتماعی سخن گفته می‌شود، بلافصل اذهان به سراغ نهادها یا بنگاه‌های بخش خصوصی یا نهادهای غیر دولتی می‌رود اما موضوع مسئولیت اجتماعی مفهومی فراتر از این است. مسئولیت اجتماعی همان است که ما را به سوی صندوق رأی می‌برد. مسئولیت اجتماعی همان است که ما را نسبت به خودمان، دیگران، مکان زندگی‌مان، دولت‌مان، کشورمان و جهان پیرامون‌مان وظیفه‌مند می‌کند.
ما نسبت به همه چیز مسئولیم و شاید اینجاست که چالش بزرگ نهاد شورا آغاز می‌شود، به نظر می‌رسد اگر شوراهای شهر و روستا رابطه خود را با مسئولیت اجتماعی سست نکنند به طور مداوم نسبت به همه وظایف خود و نهاد انتخابی آگاهانه‌تر عمل می‌کنیم.
مسئولیت اجتماعی قدرتی است که بستر تعامل نهاد انتخابی و بدنه جامعه اعم از نهادی و فردی را پویاتر ساخته و امکان بروز تحولات امیدبخش و حرکت‌زا برای بهبود شرایط زندگی را بیشتر می‌کند و ما را از جماعت خارج و به جامعه اتصال می‌دهد.
اینجاست که هویت مسئولیت اجتماعی از بنگاه و نهاد به سوی تک تک ما معنادار می‌شود و ضرورت عمل به این مسئولیت برای همگان جدی و ضروری می‌گردد.
از این رو در آستانه روز شورا باید که چالش‌ها را واشکافت تا بتوان دوباره آغاز کرد و این نهاد پرمسئولیت و اثرگذار را که هدیه انقلاب اسلامی به جامعه ایرانی است، حفظ و پربارتر کرد.
این نهاد برجسته جمهوری اسلامی سنگ زیرین دموکراسی ایران است و ایران برای بودنش، برای آینده‌اش و برای تحول و توسعه‌اش نیازمند رفع چالش‌های آن است.
زهرا نژادبهرام
- 11
- 2
